¿Debe regularse la publicidad oficial para fortalecer la libertad de expresión, el derecho a la información y la pluralidad informativa en México? Representantes de los partidos políticos y expertos debaten sobre la urgencia de una regulación en esta materia y sobre el impacto del uso de la publicidad oficial en la relación entre los gobiernos, los medios de comunicación y los ciudadanos.

Justine Dupuy: Para sentar las bases del debate, me gustaría compartir una breve definición de la publicidad oficial: es un canal de comunicación entre los gobiernos de todos los niveles, de los tres poderes, y los ciudadanos, que se realiza a través de los medios de comunicación —impresos, radio, televisión e internet—. Partiendo de esta definición, quisiera preguntarles: ¿qué tendrían que comunicar los gobiernos a través de la publicidad oficial?

Javier Corral: Quiero decir que no me gusta mucho el concepto de “publicidad oficial”, porque remite fundamentalmente a propagar o transmitir una idea estrictamente institucional o estatal de la función pública, cuando la “comunicación gubernamental” debiera estar orientada a la difusión de servicios, de obras, de actos de carácter legal, administrativo y político en función de la sociedad. Creo que fue desafortunado por parte de los legisladores que reformaron el artículo 134 constitucional en 2007 incorporar el concepto de “propaganda”, porque éste siempre tiende a inducir, sugerir o motivar a que alguien compre o venda algo en términos de una imagen o una idea, y la comunicación gubernamental no puede estar destinada a ese objetivo estrictamente mercadológico, sino que tiene principalmente una función social de cumplir con el derecho a la información, que es la obligación del Estado; no sólo de permitir el acceso a la información, sino de rendir cuentas de sus actos, de sus iniciativas, de los servicios que ofrece, de las obras que propicia y, obviamente, de los programas que desarrolla.

Irene Levy: Coincido con el diputado Corral en las razones por las cuales no debe llamársele “propaganda” sino “comunicación gubernamental”. Por otra parte, creo que es importante replantear el paradigma de la comunicación oficial, de la comunicación gubernamental. Nos hemos quedado atrás con las formas tradicionales de comunicación —medios de comunicación masiva como televisoras, estaciones de radio y medios impresos— y ya es momento de analizar el cambio de paradigma de la comunicación, porque no estoy segura de que los mecanismos actuales sean los óptimos para transmitir el mensaje con la eficacia y la eficiencia a las que se refiere el artículo 134. No se trata sólo de la colocación de recursos económicos, sino también de la producción del mensaje. En mi opinión, la modificación del nuevo paradigma del Estado debe incluir, por ejemplo, las redes sociales, que permitirían disminuir considerablemente el gasto y aumentar la eficacia del mensaje que se quiere dar a los ciudadanos. Por otro lado, este tema toca la agenda digital, porque si no tenemos como meta la reducción de la brecha digital para que la población pueda acceder a la herramienta, la banda ancha, ¿cómo vamos a llevar el mensaje de manera eficaz y eficiente? Con el mecanismo de la televisión, en la que alguien da un mensaje, no hay retroalimentación, y la palabra comunicación implica bidireccionalidad, a diferencia de la propaganda y la publicidad, que tienen una sola dirección.

Miguel Pulido: Aunque tampoco me gusta el término de “publicidad oficial”, entiendo que como tal, en su conceptualización, ya se ha avanzado mucho. Sin embargo, me parece que en nuestro contexto lo relevante es identificar razones para utilizar la comunicación gubernamental que pueden parecer buenas pero finalmente no lo son. Pienso en la idea de que la recuperación de la institucionalidad democrática se va a dar con el uso de la comunicación gubernamental —por ejemplo, la recuperación de la imagen del Senado de la República o del Congreso de la Unión—. Esta idea es tan mala como la de un gobernante que pretende obtener legitimidad en su gobierno por el reiterado mensaje de sus avances. Creo que el escaso dinero de los recursos públicos no tendría que estar siendo destinado a eso.

Por otra parte, hay que entender que el uso de los medios de comunicación masiva se debe dar no en el ámbito de la amplia discrecionalidad gubernamental, sino en el de un mandato constitucional, el del artículo 134, que además se tiene que leer a la luz del artículo 6°. Desde esa perspectiva, lo que tiene que hacer el gobierno es utilizar de la mejor manera posible los medios de comunicación masiva en beneficio de la ciudadanía y no del gobierno o de las personas que gobiernan.

Javier Corral: Me gustaría decir, al respecto de esta vinculación entre los dos artículos, que el constituyente determinó el artículo 134 para el buen uso, cuidado, transparencia, honestidad, eficiencia y racionalidad en el ejercicio de los recursos públicos. Por su parte, el 6° constitucional incorpora la obligación del Estado de garantizar el derecho a la información, entendido como un derecho a comunicar las funciones del Estado. Entonces los grandes objetivos que debe cubrir una ley reglamentaria son transparentar el uso de esos recursos, el proceso de contratación y, por supuesto, que el Estado se haga cargo de todas las plataformas de transmisión de contenidos que permitan tanto el desarrollo tecnológico como los medios tradicionales centralizados.

Miguel Pulido: Quisiera introducir aquí una pregunta: ¿el Estado tendría que pagar por comunicar? Pienso, por ejemplo, en la necesidad de enviar un mensaje específico, a través de los medios de comunicación, con motivo de una campaña de vacunación, o en el caso de una epidemia. Creo que no necesariamente tendría que costar, considerando el esquema de concesiones.

Javier Corral: Hay que distinguir la naturaleza del régimen jurídico de los medios de comunicación. Por ejemplo, en los medios electrónicos de comunicación, el Estado tiene ya un conjunto de contraprestaciones en especie de tiempo que hacen absolutamente absurdo que el Estado siga pagando. Tenemos uno de los sistemas más amplios de tiempos oficiales a disposición de actividades de orientación social, educativas y culturales, que son tres de los cuatro criterios que se establecen en el artículo 134. Sólo con los tiempos oficiales —que pueden ser continuos o discontinuos, en el formato del spot o de programas especiales—, el Estado quedaría sobrado si se buscara hacer de la comunicación gubernamental un instrumento de servicio público y no propagandístico de utilidad social.

Creo que en radio y televisión el Estado no debería erogar ni un centavo más, porque además sobra tiempo, incluso compartiéndolo entre los estados, los municipios, la Federación y el Distrito Federal.

¿En qué rubros se tendrían que erogar los recursos? En impulsar la prensa escrita e internet. El Estado debería utilizar el dinero público para incrementar la red y propagar la cultura digital que tanto necesita el país. Sin embargo, el problema del sistema actual está en la discrecionalidad, en la opacidad, en la falta de desglose de las cantidades que se otorgan, en la falta de utilidad social de la propaganda, que tendrían que resolverse justificando una utilidad social, transparentando el proceso de contratación, estableciendo equidad y pluralidad en los medios. Y hay que tener mucho cuidado con la idea de que una de las reglas de la distribución de dinero público a medios de comunicación debe ser el rating, porque entonces caeremos en el juego del libre mercado. No pueden ser sólo la circulación o el rating los principios ordenadores del impacto social de la publicidad gubernamental o de la distribución de dinero. No se debe olvidar que hay revistas especializadas que llegan a públicos más concentrados pero de alto impacto social.

Entonces, debe haber una especie de auditoría, porque se sabe cuándo el gobierno le está echando la mano a un periódico y no al otro. Éste es otro de los criterios que explica por qué debe regularse la publicidad

Justine Dupuy: En segundo lugar, me gustaría preguntarles qué se requiere para tener un esquema regulatorio más eficiente y cuáles son las debilidades del marco normativo vigente.

Irene Levy: Me parece necesario destacar la importancia del paquete de reformas de 2007, pero creo que caímos en la euforia y nos faltaron leyes reglamentarias tanto del artículo 6° como del 134. Hasta antes de 2007, cuando la Corte se pronunció sobre el 134 en materia de otros recursos, éste estaba destinado únicamente a la colocación de los recursos económicos del Estado para contratación de bienes y servicios. A partir de 2007 se refiere a la colocación de los recursos no sólo económicos, sino también los relativos a los bienes del Estado que se pueden otorgar en concesiones. En este contexto, es indispensable la ley reglamentaria de los últimos párrafos, porque perversa o ilegalmente se ha abstraído la propaganda gubernamental del cumplimiento de las leyes que ya son reglamentarias del 134, como la Ley de Adquisiciones y la Ley de Obras Públicas, que establecen mecanismos de contratación transparentes —me refiero concretamente a los mecanismos de licitación publica, a la invitación a cuando menos tres personas o a la adjudicación directa—. Me parece que los principios generales del primer párrafo del 134 se aplican a todo el artículo y no únicamente a los primeros párrafos.

Miguel Pulido: Hay cosas que son evidentes, como el desacato legislativo en tanto que la reforma constitucional le ponía un imperativo al legislador que se está incumpliendo. En términos jurídicos, lo que hace falta es una ley reglamentaria, además de precisar algunos apartados en otra legislación que si bien no es materia del tema de la publicidad oficial me parece que está directamente conectada con lo que menciona Irene: el régimen de responsabilidades administrativas y de responsabilidades patrimoniales. Son tan laxos y tan de baja intensidad que eso explica por qué se puede contratar la publicidad oficial violentando la normatividad administrativa sin consecuencia alguna para nadie.

Javier Corral: Necesitamos ajustar la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, que es reglamentaria del 134, así como la Ley Federal de Radio y Televisión, el propio COFIPE, y crear la ley reglamentaria de la propaganda o de la comunicación gubernamental. En conjunto, son alrededor de cinco o seis leyes las que hay que homologar y hacer compatibles en términos de las adiciones constitucionales.

Hoy mismo hay reglas en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación que regulan esa contratación; incluso hay disposiciones que impiden la contratación mientras no se agoten los tiempos del Estado, tanto por decreto fiscal como por la Ley de Radio y Televisión. En ese sentido, hay una serie de normas a las que hay que dar un monitoreo muy puntual y hacerles los ajustes necesarios.

Justine Dupuy: Una tercera cuestión que quisiera abordar se refiere a la libertad de expresión. ¿Consideran que en México existe una censura indirecta que acota la libertad de expresión a través del uso discriminatorio de la publicidad oficial?

Javier Corral: Es uno de los grandes problemas que existen el día de hoy. Una reglamentación moderna en la materia acotaría las posibilidades para que la libertad de expresión se encuentre condicionada. El uso por parte de los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) para premiar o castigar a los medios de comunicación de acuerdo con su comportamiento, así como de los funcionarios públicos para la promoción de su imagen con fines electorales, constituyen problemas que deben atenderse para avanzar en el fortalecimiento de la democracia en México.

Miguel Pulido: La censura indirecta o censura sutil es un término que aparece al inicio del siglo XXI en la región latinoamericana, más precisamente en Argentina, para explicar la ausencia de un fortalecimiento de la libertad de expresión y de prensa a pesar de la cuasi desaparición de las formas de censura más obvias como las amenazas o los actos de violencia contra periodistas. Grupos de expertos y académicos se dieron cuenta de que existía una tendencia creciente en la región por parte del gobierno en usar de manera abusiva sus facultades financieras y regulatorias sobre los medios. La publicidad oficial es una de esas formas de censura indirecta que distorsiona las relaciones entre medios y gobiernos. México no escapa a este diagnóstico.

En los estados la situación es más grave aún, ya que muchos periódicos dependen de la publicidad oficial para sobrevivir y las prácticas gubernamentales son más opacas. Estas prácticas están acompañadas por un uso opaco de los recursos públicos o por la existencia de controles débiles. A nivel federal, cada año se gasta el doble de lo presupuestado en comunicación social y publicidad. Y en la mayoría de los estados es muy complejo acceder a esta información presupuestal. Entonces, transparentar estos gastos permitiría frenar el uso viciado de la publicidad oficial. Podría ser un primer paso para limitar estas prácticas violatorias de la libertad de expresión.

Irene Levy: No existe una norma que establezca la pauta o los mecanismos de “asignación” objetiva, transparente y lógica de contratación de publicidad oficial, por lo que la discrecionalidad en la contratación ha originado que se privilegie a unos medios sobre otros pudiendo influir, de esta forma, incluso en su línea editorial, o bien “premiando” o “castigando” sus líneas de opinión. Este efecto es nocivo para la libertad de expresión y se evitaría si existieran mecanismos ex ante de asignación de publicidad con criterios objetivos, medibles y transparentes.

Justine Dupuy: En vísperas de las elecciones de 2012, ¿consideran que el marco normativo mexicano es robusto para que no haya uso indebido de la publicidad oficial en tiempos electorales, como ocurrió en 2006 o, más recientemente, en el Estado de México? ¿Cuál debería ser el papel del Instituto Federal Electoral en este panorama?
Javier Corral: A pesar de que en la reforma electoral de 2007 se dispusieron, en el artículo 134 de la Constitución, las modalidades de difusión de la publicidad gubernamental, así como la prohibición para que los servidores públicos promovieran su imagen, el Congreso no emitió una reglamentación que definiera las sanciones a los que deben ser sujetos los infractores.

Desde luego, el marco no es robusto, es incompleto e insuficiente. Por eso nos dimos a la tarea de elaborar una iniciativa que se publicó en la Gaceta Parlamentaria el 26 de abril de 2011. Dicha iniciativa recibe el nombre de Ley Federal de Comunicación Gubernamental, la cual sostiene como los principales principios de esta actividad el interés y la utilidad públicos, la transparencia en el proceso de contratación, la equidad en la distribución y la pluralidad de medios, así como la razonabilidad en la inversión. Esta iniciativa está en espera de ser turnada y tengo mucho ánimo y toda la disposición para sacarla adelante. Sé que el PAN está listo para hacerlo.

Irene Levy: Llegaremos al año 2012 sin una ley reglamentaria de los artículos 41 C y 134 (párrafos 8 y 9) constitucionales en materia de publicidad oficial, a pesar de que se han presentado diversas iniciativas al respecto. Sin embargo, la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público establece el marco general de contratación de las dependencias y entidades, disponiendo como regla general el procedimiento de licitación pública, además de la invitación a cuando menos tres personas y la adjudicación directa como excepción; sin embargo no se ha aplicado pues la elección del medio ha sido discrecional.

Por otra parte, también necesitamos utilizar adecuadamente los tiempos fiscales y del Estado, que deberían ser suficientes, y no gastar recursos extraordinarios en medios electrónicos (además de lo que se tiene como contraprestación al Estado). Asimismo, la asignación de publicidad debe contemplar criterios de efectividad entre el mensaje y el medio elegido, en cuanto a población destinataria, temporalidad y ubicación, entre otras cuestiones. Además, deben incluirse redes sociales e internet.

Miguel Pulido: El diagnóstico es poco optimista. No se ha podido terminar una reforma que limite el uso indebido de la publicidad oficial en tiempos electorales. Debido a los cambios realizados, el Instituto Federal Electoral enfrenta dificultades para el trabajo de monitoreo y la sanción de prácticas prohibidas. Y estos mismos cambios incompletos han promovido un modelo de comunicación político-electoral complejo, polémico y desacreditado incluso antes de su propia implementación.

La existencia de esta reglamentación hace del Instituto Federal Electoral y del Tribunal Electoral del Poder Judicial Federal, de facto, los únicos órganos garantes de esta reforma. Esta complicada tarea los ha confrontado en una serie de contradicciones y limitaciones al implementarse estos cambios legales. Por ejemplo, el año pasado, el Tribunal Electoral resolvió que aunque el presidente de la República violó el artículo 41 de la Constitución por la transmisión en cadena nacional de mensajes propagandísticos durante una campaña electoral, la imputabilidad que le otorga el artículo 108 constitucional impide que sea castigado por delitos distintos a la traición a la patria o del orden común.

Justine Dupuy: Quisiera cerrar este debate con el tema de la voluntad para que se concreten estas propuestas de iniciativas. A pesar de que todas las fuerzas políticas coinciden en la necesidad de controlar la publicidad oficial, ¿será posible regularla? ¿Qué hace falta para que esto suceda?

Irene Levy: El problema es que la publicidad oficial ha funcionado como herramienta de control de los medios de los gobiernos en turno y eso disminuye el incentivo de los partidos en el poder para regularla, porque perderían la herramienta de control. En este momento el PRI tiene la expectativa de ocupar el poder en 2012 y aunque el PAN pudiera luchar por una reforma hacia finales del sexenio, el PRI, de ganar las elecciones, querría no perder dicha herramienta.

Miguel Pulido: Son cosas perversas de la política. Frente a ese diagnóstico tan contundente parece que la única respuesta comprensible es la ausencia total de voluntad política para avanzar hacia una regulación del uso de la publicidad oficial. Aunque en el último periodo de sesión legislativo (de febrero a mayo de este año) se presentaron tres nuevas iniciativas de regulación del uso de la publicidad oficial, la situación política es muy poco favorable para que estas iniciativas se concreten. El tema parece pertenecer a los numerosos pendientes que se pospusieron para después de las elecciones presidenciales.

Esperemos que no sea necesario un quiebre entre los actores políticos o un agravio a la democracia. En Canadá, uno de los escasos países de América que cuenta con una legislación en la materia, la reforma detonó un gran escándalo. Sería muy poco saludable desear que en México estalle un escándalo de ese tipo para avanzar en la legislación de este tema. Otra coyuntura favorable podría ser justamente después de las elecciones presidenciales de 2012, cuando se llevará a cabo un balance del funcionamiento de las instituciones democráticas en un momento tan importante como es el proceso electoral. Hay que recordar que fueron los incontables abusos que se reportaron durante la elección presidencial de 2006 los que propiciaron la reforma constitucional de 2007.

Javier Corral: A lo que han dicho sólo podría añadir que efectivamente lo que se requiere es un gran consenso y voluntad política, sobre todo de la mayoría legislativa que hacen el PRI y el PVEM.

Participantes:

Javier Corral, diputado panista, presidente de la Comisión de Gobernación.

Irene Levy, investigadora de la Universidad Iberoamericana y presidenta de Observatel.

Miguel Pulido, director de Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C.

Justine Dupuy, investigadora del área de Transparencia y Rendición de Cuentas en Fundar, Centro de Análisis e Investigación, A.C.

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