Suspensión de garantías individuales
Suspensión de garantías individuales
1 abril 2011
Autor:
Sección: Posiciones

Luis M. Pérez de Acha*

Twitter: @luisperezdeacha

El artículo 29 constitucional establece la facultad del presidente de la República de suspender garantías individuales en casos en que la sociedad se encuentre expuesta a un grave peligro. En este texto, el autor aborda el origen de esta facultad del titular del Ejecutivo, los criterios del Poder Judicial de la Federación al respecto, los requisitos para que una suspensión proceda y plantea los problemas a que podría dar lugar la aplicación de este artículo de nuestra Carta Magna.

En los últimos meses de 2010 se discutía la posibilidad de que, dada la desfiguración social y la inseguridad pública imperante en algunas regiones del país, el Ejecutivo federal decretara en ellas la suspensión de garantías individuales,1 prevista en el artículo 29 constitucional en los siguientes términos: “En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las secretarías de Estado y la Procuraduría General de la República, y con la aprobación del Congreso de la Unión y, en los recesos de éste, de la Comisión Permanente, podrá suspender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo. Si la suspensión tuviese lugar hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora al Congreso para que las acuerde”.

Evolución constitucional

En los inicios del constitucionalismo mexicano, Miguel Ramos Arizpe fue el principal promotor de que se instituyera la posibilidad de que el Congreso concediera facultades extraordinarias al Ejecutivo, pero su proyecto fue rechazado al expedirse la Constitución de 1824. Asimismo, en las denominadas Siete Leyes de 1836 el Congreso Constituyente también rechazó el otorgamiento de facultades excepcionales a favor del Poder Ejecutivo.

En cambio, las Bases Orgánicas de 1843 autorizaron al Congreso a que ampliara las facultades del Ejecutivo en los casos de invasión extranjera o sedición, así como a suspender garantías individuales para la aprehensión y detención de delincuentes, con la condición de que lo anterior se realizara por tiempo determinado. Posteriormente, sin embargo, el Congreso Constituyente de 1847 denegó ambas posibilidades.

Fue la Constitución de 1857 la que reconoció de manera conjunta, como medidas de excepción, la suspensión de garantías individuales y el otorgamiento de facultades para legislar a favor del Ejecutivo federal. Bajo su vigencia, el otorgamiento de estas facultades estuvo supeditada a la suspensión de garantías individuales; empero, de manera gradual, aquéllas adquirieron vida autónoma y separada de ésta, al extremo de que el presidente utilizó la potestad legislativa de manera irregular, es decir, sin que existiera la previa declaratoria de suspensión de garantías y sin que por su conducto se pretendiera hacer frente a casos de emergencia.2

Ante esa situación, el artículo 29 de la Constitución federal de 1917 especificó claramente que la delegación al presidente de facultades extraordinarias para legislar únicamente operaría si de manera previa se suspendían las garantías individuales, y con la condición de que se otorgasen por un tiempo limitado y para hacer frente a la situación de emergencia. Sin embargo, en la realidad, la concesión de esas facultades continuó haciéndose en contradicción con el texto constitucional, hasta el año de 1938, en que el presidente Lázaro Cárdenas, para erradicar dicha práctica, propuso una adición al segundo párrafo del artículo 49 de la propia Constitución: “No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso se otorgarán al Ejecutivo facultades extraordinarias para legislar”.3

En la actualidad, el texto del artículo 29 de la Constitución se encuentra en proceso de reforma por parte del Constituyente Permanente,4 con los siguientes propósitos:

1) En concordancia con la propuesta de modificación al artículo 1° de la Constitución, que la restricción o suspensión opere respecto del ejercicio de los “derechos humanos” reconocidos por la propia Constitución y los tratados internacionales de los que México es parte, así como de las “garantías para su protección”.

2) Que en los decretos que se expidan no se restrinja ni suspenda el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez, los derechos políticos, las libertades de pensamiento, de conciencia y de profesar creencia religiosa alguna, el principio de legalidad y retroactividad, la prohibición de la pena de muerte, la prohibición de la esclavitud y la servidumbre, la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

3) Que la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías esté fundada y motivada y sea proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación.

4) Que cuando se ponga fin a la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías, bien sea por cumplirse el plazo o porque así lo decrete el Congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante su vigencia queden sin efecto de forma inmediata.

5) Que los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o suspensión sean revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte, la que deberá pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez.

Ahora bien, en la construcción de los antecedentes constitucionales antes descritos, el Poder Judicial de la Federación tuvo un papel relevante, básicamente por el hecho de que, con sus criterios, validó las indebidas prácticas presidenciales. De ello trata el siguiente apartado.

Criterios jurisprudenciales

A finales de 1876, la Suprema Corte confirmó una sentencia de primera instancia emitida por el juez de distrito José M. Landa, quien había negado el amparo en contra de una ley expedida por Lerdo de Tejada en uso de facultades de excepción y mediando suspensión de garantías, a través de la cual se imponía una contribución extraordinaria de 1% sobre capitales. En esa sentencia se decía que si bien la división de poderes era un principio fundamental e inalterable, contenido entonces en el artículo 50 de la Constitución —equivalente al artículo 49 en vigor—, la autorización dada por el Congreso al Ejecutivo en términos del artículo 29 “no implica un depósito de todas las atribuciones del Poder Legislativo en una sola persona”.5

La relevancia de este criterio radicó en que, salvo un breve lapso entre 1877 y 1882, en que la Suprema Corte lo modificó, fue el que prevaleció hasta 1938, fecha en que, según quedó expresado, se adicionó un segundo párrafo al artículo 49 de la Constitución. Con base en ese criterio, por ejemplo, en un amparo interpuesto en contra de la ley expedida por Venustiano Carranza en mayo de 1917, en uso de facultades extraordinarias legislativas en materia hacendaria, la Suprema Corte resolvió que la misma “no limitó esas facultades a la expedición de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos y aunque el Congreso de la Unión haya expedido dichos presupuestos para el año fiscal de 1923, eso no significa que cesaron las facultades del Ejecutivo para expedir las demás leyes necesarias para el funcionamiento de la hacienda pública”.6

Este criterio llegó a constituir jurisprudencia, en la que se afirmaba que “si bien es cierto que la facultad de expedir leyes corresponde al Poder Legislativo, también lo es que, cuando por circunstancias graves o especiales, no hace uso de esa facultad, o de otras que le confiere la Constitución, puede concedérselas al Ejecutivo, para la marcha regular y el buen funcionamiento de la administración pública, sin que se repute anticonstitucional el uso de dichas facultades por parte de aquél, porque ello no significa ni la reunión de dos poderes en uno, pues no pasan al último todas las atribuciones correspondientes al primero, ni tampoco una delegación del Poder Legislativo en el Ejecutivo, sino más bien una cooperación o auxilio de un poder a otro”.7

Requisitos de procedencia y formalidades

En términos del artículo 29 de la Constitución federal, para que válidamente proceda la suspensión de garantías individuales deben satisfacerse los siguientes requisitos:

1) Que se trate de casos de grave peligro o de conflicto para la sociedad.

2) Que sea declarada por la autoridad constitucionalmente competente, esto es, por el presidente de la República, pero con el acuerdo de los secretarios de Estado y del procurador general de la República, y con la aprobación del Congreso Federal o, en los recesos de éste, de la Comisión Permanente.

3) Que se haga la demarcación espacial de la zona donde recaerá la suspensión de garantías o, en su caso, que se indique que es sobre todo el país.

4) Que se haga por un tiempo limitado o “limitable”, ya sea fijando la fecha precisa en que la suspensión dejará de surtir efectos, o bien, que su vigencia se sujete de manera objetiva a la duración de la situación de emergencia que la originó.

5) Que se haga por medio de normas generales, abstractas e impersonales.

6) Que no recaiga sobre determinado individuo o grupo de personas.

Una vez decretada la suspensión de garantías que cumpla con los requisitos antes indicados, lo procedente, en su caso, será que se otorguen autorizaciones al presidente para hacer frente a la situación de emergencia, en la medida en que sean estrictamente indispensables para esos propósitos. Una de esas autorizaciones concierne al ejercicio por parte del Ejecutivo federal de la facultad legislativa, la cual, de conformidad con el precepto constitucional en cita, sólo puede delegarse por el Congreso de la Unión, mas no por su Comisión Permanente.

Incidencias

La aplicación del artículo 29 constitucional conlleva diversas incidencias, algunas de las cuales se plantean a continuación:

a) En primer lugar, la norma constitucional señala que pueden suspenderse las garantías que sean obstáculo para hacer frente, rápida y fácilmente, a la situación. En teoría, lo anterior significa que podrían suspenderse, sin coto alguno, todas las garantías, incluso las más trascendentales como la vida, la libertad y la dignidad de las personas.

Al respecto, Ignacio L. Vallarta expresaba lo siguiente: “El artículo 29 debe modificarse en el sentido de que él mismo defina cuáles son aquellas garantías que además de las que aseguran la vida, no pueden y no deben suspenderse jamás, ni por ningún motivo, las que por proteger ciertos derechos que nunca la sociedad y la ley pueden desconocer, establecen prohibiciones que no deben violarse (las relativas, por ejemplo, a la esclavitud, a la mutilación, al tormento, a la condenación sin juicio, a la aplicación de leyes ex pos facto, etcétera) y cuáles son las que pueden restringirse solamente en nombre de la salud pública y cuándo, en conflicto del derecho social y del individual, aquél debe sobreponerse a éste, sin afectar las esenciales a la naturaleza del hombre [...] y cuáles, en fin, pueden suspenderse por entero, sin desconocer esos derechos naturales (como el viajar con pasaporte, el no portar armas, el no reunirse para tratar asuntos políticos, etcétera)”.8

b) Un segundo problema es el relativo a la aprobación de la medida por parte del Congreso de la Unión o, en su caso, de la Comisión Permanente, ya que el artículo 29 de la Constitución no especifica si para ello se requiere mayoría absoluta o relativa de sus integrantes. La alternativa razonable es que se exija la mayoría absoluta tanto en la Comisión Permanente como en la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores —en sesiones separadas y sucesivas de cada una de ellas—, ya que la importancia de la suspensión requiere que los órganos que participen deliberen ampliamente sobre esa determinación.

c) Otro aspecto que hay que dilucidar es si la terminación de la suspensión opera ipso jure o necesita una declaración específica. Si un requisito formal para la suspensión de garantías individuales es que se haga por un periodo limitado, ello tiende fundamentalmente a respetar un principio de seguridad jurídica, para que, a su término, la situación de emergencia se tenga por extinguida y no se mantenga indefinidamente. En la lógica constitucional, lo sensato es que el estado de sitio concluya por la mera expiración del plazo fijado al momento en que se decrete la medida de excepción, aunque nada impide que dicho estado de sitio pudiese prorrogarse por otro tiempo igualmente limitado o limitable, siempre que subsistan los supuestos de emergencia que así lo justifiquen.9

d) En lo referente a la delegación de facultades, cabe preguntarse si en virtud de la concesión de facultades extraordinarias al Ejecutivo éste puede invadir la esfera competencial que la Constitución asigna a los otros dos poderes. Definitivamente consideramos que no, salvo en lo que toca a la facultad extraordinaria para legislar, por así disponerlo el artículo 49, segundo párrafo de la Constitución federal.

En efecto, las atribuciones de excepción de que goza el presidente de la República guardan una relación causal con las garantías individuales suspendidas, por lo que únicamente podrá actuar en lo concerniente al estado de sitio que motivó tal suspensión. De ahí que esta medida no implica la inoperancia o inefectividad de los restantes principios contenidos en la parte orgánica de la Constitución, ni las facultades extraordinarias pueden incidir sobre ellos o modificarlos, por lo que el Ejecutivo federal, en uso de esas atribuciones, no puede aumentar la competencia que constitucionalmente corresponde a los tres poderes, y mucho menos limitar la de los otros dos.

De igual modo, el presidente carece de legitimación alguna para invadir la esfera competencial que constitucionalmente se atribuye a las entidades federativas, así como para menoscabar el ámbito de actuación de los municipios.

e) Otra duda que surge es si el presidente puede establecer la improcedencia del juicio de amparo contra actos materia, precisamente, de la suspensión de garantías y de las facultades extraordinarias. La respuesta es sin lugar a dudas negativa, pues además de que lo anterior implicaría trastocar uno de los elementos fundamentales de la parte orgánica de la Constitución, jurídicamente no habría la posibilidad de que los particulares, que son los concretamente perjudicados con las medidas de excepción, pudiesen combatirlas, lo que las convertiría en inamovibles y perennes hasta que el estado de emergencia concluyera, dando pie a que se emitieran y ejecutasen, con el pretexto de la situación anómala, toda clase de actos apartados de la regulación del artículo 29 constitucional, sin límite alguno.10

f) Otra cuestión: en uso de las facultades extraordinarias para legislar, ¿puede el Ejecutivo abrogar los ordenamientos expedidos por el Congreso de la Unión?, o bien, lo contrario, es decir, ¿puede el Poder Legislativo abrogar las leyes dadas por el presidente? En lo que hace a la primera pregunta, la respuesta es que sí, pues no obstante el principio de autoridad formal de la ley que consagra el inciso f del artículo 27 constitucional, que indica que las leyes emitidas por el Congreso federal únicamente son modificables y abrogables a través del procedimiento previsto por el mismo dispositivo para la formación de leyes y decretos, el Ejecutivo federal, cuando actúa en uso de facultades legislativas extraordinarias, dicta ordenamientos en sentido formal y material, siendo así el órgano competente para cambiar y abrogar las disposiciones del Poder Legislativo.

En lo que toca a la segunda interrogante, no encontramos obstáculo para ello. Como la facultad legislativa corresponde originalmente al Congreso federal y en forma delegada al Ejecutivo en los supuestos del artículo 29, aquél, en todo tiempo y por las razones que estime necesarias, puede modificar e incluso abrogar las leyes que éste emita.11

g) Por último, la exégesis del artículo 29 de la Constitución federal conlleva la siguiente pregunta: ¿la facultad legislativa que el Congreso de la Unión delega en el Poder Ejecutivo implica la de expedir leyes que establezcan cargas fiscales a los gobernados? Estimamos que sí. Al momento en que la fracción IV del artículo 31 constitucional estatuye que es obligación de los mexicanos contribuir a los gastos públicos de la manera que lo dispongan las “leyes”, en este caso se alude a las disposiciones de carácter general, abstracto e impersonal que en la situación de emergencia, una vez decretada la suspensión y concedidas las facultades extraordinarias, emita el presidente de la República que, como tales, son leyes en sentido formal y material.12

Conclusión

La suspensión de garantías individuales es una institución jurídica con antecedentes de aplicación real en la vida constitucional de México, cuya evolución aún no ha concluido. En la actualidad existe la propuesta de reforma al artículo 29 de la Constitución, con el fin de regular, por un lado, las diversas incidencias que en esta materia pueden presentarse, y, por otro, de delimitar el uso de esta medida extraordinaria por parte del Estado.

NOTAS

* Abogado por la Escuela Libre de Derecho y doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México, con especialidad en Derecho constitucional y administrativo.

1 Esta medida fue aplicada en México por última vez en junio de 1942, con motivo del estado de guerra con las denominadas potencias del eje: Alemania, Italia y Japón.

2 Durante el gobierno de Benito Juárez se inició la práctica de hacer uso de las facultades extraordinarias legislativas sin perseguir la finalidad de afrontar situaciones de emergencia. Sin embargo, el extremo culminante llegó durante la presidencia de Porfirio Díaz, a quien en tiempos de paz —en los que no hubo, por consiguiente, suspensión de garantías— de cualquier forma se le otorgaron atribuciones legislativas.

3 En 1951, fue adicionada la última parte de este precepto para establecer lo siguiente: “En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar”. El nuevo supuesto ahí incorporado se refiere a la delegación de facultades en favor del presidente para legislar en materia de comercio exterior.

4 El decreto de reforma inicialmente fue aprobado por la Cámara de Diputados el 23 de abril de 2009; posteriormente, con modificaciones, por la Cámara de Senadores el 28 de abril del mismo año. Esos cambios obligaron a que el decreto se devolviera a la Cámara de Diputados, la que nuevamente lo aprobó, también con modificaciones, el 15 de diciembre de 2010, fecha en la que otra vez se regresó a la Cámara de Senadores.

5 Criterio citado por S. Moreno, Tratado del juicio de amparo, Tipografía y Litografía La Europea, México, 1902, pp. 796-801.

6 Tesis intitulada “facultades extraordinarias”, Semanario Judicial de la Federación, quinta época, pleno, tomo XXI, p. 1578, registro 810268.

7 Jurisprudencia intitulada “facultades extraordinarias”, Semanario Judicial de la Federación, quinta época, pleno, apéndice de 1995, tomo I, p. 339, registro 389819.

8 Citado por José Aguilar y Maya, “La suspensión de garantías”, Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, UNAM, tomo VII, núms. 25 a 28, enero-diciembre de 1945, p. 210. El proyecto de reforma al artículo 29 de la Constitución excluye de esta posibilidad “el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura”.

9 Al efecto, el proyecto de reforma al artículo 29 de la Constitución establece: “Cuando se ponga fin a la restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías, bien sea por cumplirse el plazo o porque así lo decrete el Congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante su vigencia quedarán sin efecto de forma inmediata. El Ejecutivo no podrá hacer observaciones al decreto mediante el cual el Congreso revoque la restricción o suspensión”.

10 En sentido contrario se ha pronunciado la Suprema Corte. Así, por ejemplo, en la tesis intitulada “salario insuficiente, debe sobreseerse en el amparo contra la aplicación de la ley de compensaciones de emergencia”, Semanario Judicial de la Federación, quinta época, cuarta sala, tomo XCIV, p. 1204, registro 370960. Sin embargo, debe tenerse presente que la propuesta de reforma al artículo 29 de la Constitución se asegura de que ello no suceda, al prever que en los decretos que se expidan no se restrinjan ni suspendan “las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”.

1[1] Así lo resolvió la Suprema Corte en la tesis intitulada “leyes expedidas por el presidente de la república en uso de facultades extraordinarias. su reforma por el congreso de la unión no viola el artículo 72, inciso f, de la constitución federal”, Semanario Judicial de la Federación, octava época, pleno, apéndice de 2000, tomo I, p. 1227, registro 902449.

[1]2 En este sentido véase la tesis de la Suprema Corte intitulada “leyes de emergencia. constitucionalidad de los impuestos fijados en las”, Semanario Judicial de la Federación, séptima época, pleno, apéndice de 2000, tomo I, p. 1214, registro 902429.

Comentarios
2 Comentarios en “Suspensión de garantías individuales”
  1. Mario Tassías Aquino Dijo:

    Gracias por recordar el tema. Me permito transcribir la opinión del Dr. Héctor Fix Fierro en: Constitución Política Mexicana comentada; 14a Ed., México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM – Porrúa, 1999, pp. 384-392. “… 10. Amparo. En una situación de emergencia en la que se han suspendido las garantías individuales, no procedería, en principio, el amparo, instrumento procesal por excelencia para que los particulares exigan el respeto de los derechos que estuvieran suspendidos. Siguiendo este principio, la Ley de Prevenciones Generales, reglamentaria del Decreto de Suspensión de Garantías, aparecida (sic) en el Diario Oficial de la Federación del 13 de junio de 1942, establecía en su artículo 18 la improcedencia ante los tribunales federales del amparo en que se reclamara alguna disposición de las leyes de emergencia o de algún acto derivado de ellas.
    No obstante, una disposición de esta naturaleza sólo puede ser aplicable cuando la ley o el acto de que se trate estuvieran conformes con el artículo 29 mismo y con las autorizaciones del Congreso. Así, pues, siempre existe la posibilidad de impugnar su inconstitucionalidad.
    La Convención Americana sobre Derechos Humanos, en su artículo 27.2, no autoriza la suspensión de ciertos derechos ni de “las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos”. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha declarado, en una opinión consultiva (OC- 8/78), que el hábeas corpus de amparo cumple también las funciones de este recurso (en otros países se encuentran separadas) para la protección de la libertad e integridad de la persona”. Es cierto, “La suspensión de garantías individuales es una institución jurídica con antecedentes de aplicación real en la vida constitucional de México, cuya evolución aún no ha concluido” y espero que de más espacios para continuar el debate ahora que se habrán de incorporar los “Derechos Humanos” ahora como propuesta legislativa.

  2. Daniel Tenorio Dijo:

    Muy buen tema, felicidades.