¿Cómo se resuelve la responsabilidad administrativa de un servidor público?

¿Cómo se resuelve la responsabilidad administrativa de un servidor público?

En este artículo el autor explora diferentes metodologías jurídicas que se han utilizado para abordar el estudio de la falta administrativa y de la probable responsabilidad del justiciable, y apunta a la necesidad de abordar el estudio dogmático de la falta administrativa, considerando que la situación actual en la aplicación de la dogmática jurídica del Derecho disciplinario en nuestro país es omisa.

  

El magistrado en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos y particulares debe tener capacidad jurídica, experiencia necesaria, conocimiento cultural, ética profesional y actitud suficientes para cumplir las tareas relevantes que le impone su labor, tales como impartir justicia, capacitarse permanentemente, organizar su juzgado o tribunal, interactuar con su personal y con los sujetos procesales, entre otras. En lo que respecta a la función jurisdiccional, de él se espera profesionalismo, objetividad, imparcialidad, honestidad, prudencia, apego a los principios constitucionales, convencionales y legales,1 así como una sólida formación jurídica que asegure el interés general.

Destacamos que el magistrado especializado en responsabilidades administrativas de los servidores públicos y particulares vinculados a una falta grave debe contar con una formación demostrada de al menos 10 años de experiencia en materia de contrataciones públicas;2 lo anterior, por dos razones. La primera, porque del contenido de la exposición de motivos de la iniciativa con proyecto de decreto, por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (LGSNA), ente otras leyes,3 se desprende que se atiende más a la identificación de los actores y los actos de los procedimientos de contratación pública que provengan de servidores públicos o particulares que en ellos participen, así como de la redacción de las conductas infractoras más referidas a los actos de los citados procedimientos de contratación pública.

También el funcionario propuesto para esta noble tarea debe ser un profesional íntegro, que cuente con conocimientos sólidos y demostrados en materia de Derecho sancionador, especialmente del Derecho disciplinario de los servidores públicos y particulares. Dicho magistrado también es llamado “anticorrupción”, por sancionar faltas administrativas que junto con los hechos de corrupción son objeto indirecto y razón de ser del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA)4 en cuanto a la prevención, la detección y la erradicación de esas prácticas indebidas, por lo que deberá hacerse de métodos, principios y técnicas necesarios para poder conocer y atender los retos que en la práctica se le presenten, abriéndose a fórmulas de nueva metodología jurídica, sin dejar de aprovechar las tecnologías de la información.

En la metodología jurídica, para elaborar una resolución de responsabilidades administrativas se propone estructurar el objeto del procedimiento disciplinario de los servidores públicos y de los particulares, consistente en demostrar la existencia de la infracción o la falta administrativa y la presunta responsabilidad del infractor.5 En caso de no acreditarse la primera, puede generar la improcedencia;6 en caso de no existir el segundo, puede ocasionar al sobreseimiento, lo que da lugar a un acuerdo de conclusión y archivo del expediente.

En los sistemas de responsabilidades administrativas que se han dado en nuestra historia legislativa sobresale el sistema objetivo identificado en la abrogada Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) y el sistema objetivo-subjetivo representando por la vigente Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA). Bajo estos dos sistemas de responsabilidades administrativas se han manifestado diferentes metodologías jurídicas para abordar el estudio de la falta administrativa y de la probable responsabilidad del justiciable, también llamado presunto responsable. Este binomio procesal, presente claramente en este último ordenamiento jurídico, constituye la razón sine qua non, es decir, sin la cual no se puede iniciar un procedimiento de responsabilidad disciplinaria.

En efecto, la columna vertebral del informe de presunta responsabilidad (IPR) que elabora la autoridad investigadora radica en acreditar por los medios de convicción necesarios la comisión de la falta administrativa y la responsabilidad que se atribuye al señalado como presunto responsable, porque lo que se busca acreditar es un hecho traducido en una falta administrativa y el sujeto que la cometió, objeto y sujeto que deben constituir una simbiosis jurídica, pues si faltara uno de ellos como categoría jurídica no tendría razón de ser el IPR, que viene a ser el ejercicio de la acción de responsabilidad y, por ende, el procedimiento de responsabilidades administrativas, ya que un acto humano aislado sin identificar al sujeto que lo realizó carece de nombre, y si produce consecuencias jurídicas que afectan a terceros es un acto impune; en tanto, si sólo existe el sujeto y no el acto, es un hecho intrascendente jurídicamente. Por lo tanto, el sujeto y su acto son motivo de estudio del Derecho cuando producen consecuencias jurídicas. Tocante al procedimiento de responsabilidades administrativas, el artículo 142 de la LGRA establece: “Las autoridades resolutoras del asunto podrán ordenar la realización de diligencias para mejor proveer, sin que por ello se entienda abierta de nuevo la investigación, disponiendo la práctica o ampliación de cualquier diligencia probatoria, siempre que resulte pertinente para el conocimiento de los hechos relacionados con la existencia de la falta administrativa y la responsabilidad de quien la hubiera cometido”.

De esa manera, la falta administrativa y la presunta responsabilidad del servidor público o del particular es el presupuesto procesal para dar nacimiento al procedimiento de responsabilidades administrativas de los servidores público o particulares, a través de la acción de responsabilidad contenida en el referido IPR, por lo que el estudio aislado de cada uno de estos presupuestos, como se ha dicho, da lugar a la improcedencia del procedimiento,7 según se desprende del artículo 196 de la LGRA, para el caso de una falta administrativa, o de sobreseimiento (artículo 197 de la LGRA) si se trata de la no existencia del presunto responsable.

Volviendo al método para estudiar ese binomio de responsabilidad administrativa (falta y presunto responsable), dentro de la estructura de una resolución disciplinaria, en especial la cometida por servidores públicos, tenemos como ejemplo una resolución dentro del procedimiento de responsabilidad administrativa número 59/2013, resuelto por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la que se sancionó a un servidor público por la omisión de presentar su declaración de inicio del cargo dentro de los sesenta días naturales siguientes a la toma de posesión, en contravención del artículo 8, fracción XV, de la otrora LFRASP. Cabe señalar que este ordenamiento legal obedece a un sistema objetivo de responsabilidad disciplinaria, propio de regímenes autoritarios, carentes de un Estado Democrático de Derecho. En el considerando tercero de la resolución se menciona el análisis de la conducta atribuida al servidor público. Esa conducta encuadró y por lo tanto incumplió la obligación impuesta en los artículos 8, fracción XV, en relación con el 36, fracción XII, y 37, fracción I, inciso a, de la citada ley; así como con los numerales 50, fracción XXV, y 51, fracción I, inciso a, del acuerdo plenario 9/2005 de ese Alto Tribunal, de presentar la declaración de inicio del cargo, lo que representa una conducta típica y antijurídica, porque encuadra en la porción normativa descrita por el legislador y es contraria al Derecho, por lo que se tiene una conducta injusta, en cuanto a la garantía de audiencia otorgada al servidor público. En la resolución que nos ocupa a foja 9 se indica: “En consecuencia, las manifestaciones que a manera de confesión expresa relata el servidor público no desvirtúan la infracción de que se trata ni representan justificación alguna, por lo que debe concluirse que es responsable de ella”. Por principio de cuentas nunca se debe tener a una declaración de un probable responsable como confesión, ya que bajo el principio de que “toda persona señalada como responsable de una falta administrativa tiene derecho a que se presuma su inocencia hasta que no se demuestre, más allá de toda duda razonable, su culpabilidad”, se le estaría vulnerando un derecho fundamental.

Ya contando con la conducta injusta, en la resolución en comento se llega a una individualización de la sanción, indicando que “esta presidencia estima que se debe imponer al infractor la sanción de apercibimiento privado” (foja 11), por lo que considerar una falta administrativa integrada solamente como conducta típica y antijurídica es cometer una lesión jurídica a un servidor público, ya que no se permite valorar el aspecto subjetivo de la culpabilidad como categoría de la falta administrativa, es decir, si el servidor público es imputable (capacidad jurídica de comprender el hecho imputado), si tuvo conciencia de la antijuridicidad de la conducta y si le era exigible otro comportamiento; asimismo, si actuó con la intención de realizar la conducta o realizó el acto culposamente. Por ejemplo, en la misma resolución, al individualizar la sanción se indica en el inciso c:Condiciones exteriores y medios de ejecución. De las constancias que obran en autos se advierte que el infractor no presentó su declaración de inicio en el encargo dentro del plazo previsto; sin embargo, se estima que la presentación extemporánea en que incurrió no tuvo la intención de evadir la fiscalización de su patrimonio, pues finalmente sí la presentó el seis de agosto de dos mil trece” (foja 10 y subrayado nuestro). Por lo cual, al no haber intención, no procedía sanción, ya que su conducta no fue dolosa, sin que se analizara lo relativo a la existencia de negligencia o culpa en el actuar en el servicio público; además, como se trata de una falta administrativa por omisión —es decir, que no causa un resultado material, pues solamente fue una infracción a la norma jurídica— se dejó de valorar circunstancias excluyentes de culpabilidad, como el error de derecho o la inexigibilidad de otra conducta. En cuanto a la responsabilidad del servidor público, no se razonó sobre la participación del mismo en el hecho imputado, sea como autor directo o indirecto. En consecuencia, este tipo de resoluciones es eminentemente objetivo, pues basta una conducta típica y antijurídica para que exista sanción, dejando a un lado el aspecto subjetivo de la falta como la culpabilidad y sin considerar el complemento del binomio procesal traducido en la presunta y plena responsabilidad del sujeto.

En la evolución del Derecho sancionador en el tercer milenio nos encontramos con los siguientes ordenamientos legales: Ley Federal de Competencia Económica (LFCE) y Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (LGIPE), la primera de las cuales regula el procedimiento sancionador en materia de competencia económica; conforme a la ley de la materia, ese procedimiento se desarrolla en forma de juicio y está sustentado en elementos objetivos que hagan probable la responsabilidad de los agentes económicos investigados, es decir, se requiere la existencia de hechos y la probable responsabilidad de los sujetos investigados. El procedimiento inicia con el emplazamiento a los probables responsables, con el dictamen de presunta responsabilidad que debe contener la identificación de dichos probables responsables, los hechos investigados, las pruebas y los preceptos legales vulnerados. En cuanto a la LGIPE, los procedimientos sancionadores electorales se clasifican en ordinarios, siendo éstos los que se instauran por faltas cometidas dentro y fuera de los procesos electorales, y especiales o expeditos, los que derivan de faltas cometidas en los citados procesos.

Un ejemplo de una resolución que es materia de competencia económica lo podemos ver en el expediente IO-003-2015, Banorte y Principal Afore, en el que el dictamen de probable responsabilidad de la autoridad investigadora de la Comisión Federal de Competencia Económica señaló que la conducta investigada consistió en actos o posibles acuerdos bilaterales entre competidores, cuyo objeto y efecto fue dividir, distribuir, asignar o imponer porciones o segmentos del mercado investigado a través del establecimiento de un pacto bilateral, o convenio, entre las Afores investigadas para reducir el número de traspasos de cuentas de trabajadores administradas por éstos, con lo cual disminuían la competencia entre ellos por sus clientes, lo que quiere decir que estas Afores se distribuyeron el mercado de las cuentas de los trabajadores, limitando la libertad de elección de éstos para elegir su Afore. Esto es, vulneraron los principios de competencia y libre concurrencia.

Los convenios realizados entre las Afores investigadas para limitar el número de traspasos entre éstas a un monto máximo, actualizaron el supuesto normativo previsto en el artículo 9, fracción III, de la LFCE, por lo que una vez acreditada la tipicidad, es decir, el encuadramiento de la conducta al tipo administrativo, se valoró la contrariedad de dicha conducta hacia el Derecho, es decir, la antijuridicidad; por lo cual quedaría revisar si en dicha resolución se atienden cuestiones de intencionalidad o dolosas, esto es, el aspecto subjetivo de la falta administrativa. En la foja 582 encontramos que la sanción, al individualizarse, deberá atender criterios objetivos y subjetivos. Los primeros son daños o perjuicios causados al interés público o los beneficios obtenidos por las prácticas indebidas, mientras que los segundos son circunstancias particulares de la conducta que atenúan o agravan la sanción. Al margen de lo anterior, a foja 587 de la mencionada resolución se indicó que hubo indicios de intencionalidad, acreditados por los correos electrónicos de las Afores investigadas, y también, al señalarse que los representantes de las Afores conocían la ilegalidad de la conducta, por lo que procuraban mantenerla oculta. Todo lo anterior nos sitúa en la antesala de la culpabilidad en una de sus manifestaciones: el conocimiento de la antijuridicidad.

En el derecho de audiencia de las Afores, éstas indicaron a través de sus representantes que querían solucionar una problemática del mercado de las administradoras de ahorro, sin que en la resolución se estableciera que no se acreditaron causas de licitud y excluyentes de culpabilidad. No obstante, este tipo de resoluciones administrativas constituyen un adelanto en la sistemática para acreditar el binomio procesal de todo derecho sancionador administrativo, como es la falta administrativa y la probable responsabilidad del imputado. Asimismo, en la resolución en comento, sí se hace referencia a la figura de la participación de los imputados, aspecto que debe ser estudiado en la responsabilidad de los enjuiciados.

En relación con el derecho administrativo sancionador electoral, una vez acreditada la infracción cometida —por ejemplo, por un partido político o candidato independiente— y su imputación subjetiva (volvemos al binomio procesal como presupuesto de todo procedimiento de responsabilidad administrativa: conducta y situación del infractor en la comisión de la falta), la autoridad procederá a la determinación de la sanción. Los elementos para determinar la sanción electoral son los siguientes:

a) Tipo de infracción (acción u omisión).

b) Circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se concretaron.

c) Comisión intencional o culposa de la falta.

d) Trascendencia de las normas transgredidas.

e) Valores o bienes jurídicos tutelados que fueron vulnerados, o lesión, daño o perjuicio que pudieron generarse por la comisión de la falta.

f) Singularidad o pluralidad de las faltas acreditadas.

g) Condición de que con antelación el ente infractor haya incurrido en la comisión de una infracción similar (reincidencia).

En el expediente de responsabilidad electoral INE/P-COF-UTF/115/2016 del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, donde se determinó dicha responsabilidad del ciudadano Luis Enrique Terrazas Seyffert, entonces candidato independiente a la presidencia municipal de Chihuahua, Chihuahua, por incumplir con lo dispuesto en el artículo 219 bis del Reglamento de Fiscalización, al beneficiar a otro candidato independiente a gobernador, se vulneró la normatividad aplicable en materia de origen, destino, aplicación y comprobación de los recursos por concepto de evento de cierre de campaña. Ahora bien, a foja 51 de la resolución que se comenta, una vez acreditada la infracción cometida por un partido político o candidato independiente y su imputación subjetiva, la autoridad electoral debe, en primer lugar, llevar a cabo la calificación de la falta, para determinar la clase de sanción que legalmente corresponda y, finalmente, si la sanción elegida contempla un mínimo y un máximo, proceder a graduarla dentro de esos márgenes.

Por lo cual los elementos o categorías jurídicas que hay que considerar en una resolución sancionadora en materia electoral son los siguientes:

1. Descripción de los hechos.

2. Acreditación de la infracción y de los aspectos subjetivos.

3. Calificación de la falta.

4. Individualización de la sanción.

 

Respecto de la conducta dolosa o culposa del infractor, a foja 52 de la resolución que se comenta, se indica: “No obra dentro del expediente elemento probatorio alguno con base en el cual pudiese deducirse una intención específica del sujeto obligado para obtener el resultado de la comisión de la falta (elemento esencial constitutivo del dolo); esto es, con base en el cual pudiese colegirse la existencia de volición alguna del sujeto obligado para cometer la irregularidad mencionada con anterioridad, por lo que en el presente caso existe culpa en el obrar”.

Cabe indicar que en este apartado de la responsabilidad del infractor se hace la valoración de que el éste actuó en contravención de la normatividad que debió cumplir, afectando bienes jurídicos, por lo cual, dado su comportamiento se le hace un reproche normativo, lo que nos pone en las parcelas de la antijuridicidad y de la culpabilidad.

En cuanto a la calificación de la falta, se indica a foja 57 de la resolución citada lo siguiente: “Por lo anterior, y ante el concurso de los elementos mencionados, se considera que la infracción debe calificarse como grave ordinaria”.

En relación a la individualización de la sanción, a foja 58 de la resolución comentada se cita un criterio de la Sala Superior, en el cual se estima, mediante expediente SUP-RAP-454/2012, que una sanción impuesta por la autoridad administrativa electoral deberá ser acorde con el principio de proporcionalidad cuando exista correspondencia entre la gravedad de la conducta y la consecuencia punitiva que se le atribuyó.

En esa tesitura se le impuso al ciudadano Luis Enrique Terrazas Seyffert la sanción consistente en una multa equivalente a 5,000 unidades de medida y actualización para el ejercicio 2016, misma que ascendió a 365,200 pesos.

En el caso de una resolución en materia disciplinaria de los servidores públicos al amparo de la LGRA, previo al considerando de la resolución sobre el estudio de causales de improcedencia o sobreseimiento, la autoridad resolutora, sea un órgano interno de control o el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, debe considerar los elementos de la falta administrativa como una conducta típica, antijurídica y culpable, poniendo más énfasis en el estudio de esta última, que constituye la base de la estructura del sistema de responsabilidades administrativas, no sin dejar de atender el principio de que los servidores públicos deben hacer lo que la ley señala expresamente. Ante este escenario, una vez superada la etapa que abarcó desde el siglo XIX y un sexto del siglo XX, cuando los órganos de investigación disciplinaria, al realizar la función de investigación sobre hechos posiblemente constitutivos de falta disciplinaria, fundaban la estructura de la responsabilidad disciplinaria en un primer juicio de antijuridicidad sobre la confrontación de la conducta con el orden jurídico y su significado individual-personal para el sujeto activo de la falta, el sistema de responsabilidades era eminentemente objetivo, sin atender los niveles de culpabilidad del sujeto infractor.

Con el nuevo régimen de responsabilidades administrativas la ecuación se vuelve protectora de los derechos fundamentales de los servidores públicos y particulares, ya que los órganos de resolución deben realizar un segundo juicio, que implica la reprochabilidad personal por la realización de una conducta, sobre la capacidad de culpabilidad del agente y la no exigibilidad de otra conducta.

En su actuación, los órganos acusadores, titulares del monopolio de la acción disciplinaria, deben considerar tanto el aspecto formal como el material de la conducta. Con base en el primero se revisa el comportamiento del servidor público prescindiendo del resultado, ya que el desvalor de acción viene dado por el quebrantamiento de las normas subjetivas; con base en el segundo se estudian los efectos materiales de la conducta, y asimismo, el órgano acusador debe considerar la parcela de antijuridicidad de la conducta y su carácter doloso o culposo al realizar un juicio de reproche.

Hemos mencionado que la falta administrativa se integra de conducta típica, antijurídica y culpable. Si no cuenta con estos tres elementos la falta administrativa no existe. Esto es lo que deben analizar los órganos resolutores en toda resolución sancionadora, superando lo que hacía la abrogada LFRASP, que solamente acreditaba la falta administrativa, pero de forma incompleta, sin considerar el aspecto subjetivo de la conducta, que, como hemos visto, es una pieza fundamental de acreditación.

No obstante lo anterior, para que exista responsabilidad plena del servidor público y del particular también se debe acreditar su presunta responsabilidad, es decir, su intervención en los hechos que la ley señale como falta administrativa, realizados sea como autor o como partícipe.

Conforme al artículo 194 de la LGRA, el IPR será emitido por las autoridades investigadoras y cual deberá contener lo siguiente: las pruebas para acreditar la comisión de la falta administrativa y la responsabilidad que se atribuye al señalado como presunto responsable, lo que denominamos binomio garantista o tutelar de los derechos de los servidores públicos sujetos al procedimiento disciplinario de responsabilidades administrativas.

En las sentencias definitivas, conforme al artículo 207, fracción VII, de la LGRA, se debe declarar la existencia de la falta administrativa y, en su caso, de la responsabilidad plena del servidor público o del particular vinculado a una falta grave; no obstante, con base en la fracción VIII del mismo numeral la determinación o individualización de la sanción debe hacerse una vez que se haya acreditado la responsabilidad plena del enjuiciado.

Si las autoridades resolutoras no estudian alguna categoría de la falta disciplinaria, por ejemplo la culpabilidad de la citada falta administrativa del servidor público o particular en el proceso disciplinario, se producen dos consecuencias: la primera es la afectación a los derechos públicos subjetivos de los sujetos señalados, por la carencia cognoscitiva de la autoridad resolutora sobre la estructura de la falta, que puede resultar en la imposición de una responsabilidad objetiva, en lugar de una responsabilidad personal o subjetiva, considerando que en el Derecho disciplinario está desterrada toda responsabilidad objetiva; la segundo, no menos importante, es la responsabilidad civil, penal y administrativa de los operadores disciplinarios. Respecto de la primera se tiene que sólo cuando un servidor público, a través de su conducta subjetiva, emite un acto administrativo, legislativo o jurisdiccional, al resolver un asunto, con intencionalidad en el actuar, con dolo o mala fe, puede ocasionar un daño al particular o al propio Estado y ser sujeto de responsabilidad civil. Así se desprende del siguiente criterio judicial:responsabilidad civil subjetiva respecto de actos de autoridad. para justificar la acción derivada de hecho ilícito, es necesaria la demostración de una conducta antijurídica y dolosa. No todo acto administrativo o de autoridad, por el solo hecho de ser anulable por razones de fondo o de forma, se traduce en un acto ilícito generador de responsabilidad civil, ya que su ilegalidad no determina necesariamente su ilicitud, sino que debe atenderse en forma específica a cada caso en particular, analizando la conducta subjetiva de la autoridad, para determinar si existe en su proceder algún grado de culpabilidad o bien de dolo. De manera tal que el actor, para reclamar la responsabilidad civil subjetiva con motivo de un acto de autoridad, debe demostrar que al emitir el acto que se invoca como generador del daño aquélla actuó ilícitamente, no por el hecho de haberlo emitido en contravención con algún dispositivo legal que motivó su nulidad en la resolución judicial respectiva (ya sea por cuestión formal o de fondo), sino porque se emitió con el ánimo de producir el daño, pues los actos de autoridad gozan de la presunción de legalidad y haberse dictado de buena fe, mientras no se demuestre lo contrario. Partir del supuesto contrario de que todo acto de autoridad emitido en contravención a la ley es ilícito implicaría que todos los actos de ésta que hubieran sido anulados por cualquier vía (administrativa o jurisdiccional), por no haberse dictado con estricto apego a la ley, motivarían un juicio de responsabilidad civil, lo que traería como consecuencia una indeterminable cadena de juicios contra todas aquellas resoluciones en las que se decretara la ilegalidad del acto, lo cual va incluso en contra de la intención del legislador, pues lo que en realidad se persigue al contemplar la responsabilidad subjetiva contra un funcionario, es su conducta subjetiva, es decir, su intencionalidad en el actuar, su dolo o mala fe para ocasionar un daño al particular, esto es, en perjuicio de quien resiente los daños sin que esté obligado a soportarlos, lo cual sólo puede demostrarse evidenciando tal conducta específica en el juicio respectivo. Por lo tanto, dentro de los elementos constitutivos de la acción de responsabilidad ejercitada en contra de una autoridad, derivada de hechos ilícitos con motivo de sus funciones, se encuentra el demostrar que la conducta de ésta además de ser antijurídica es también dolosa para que sea considerada ilícita [Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, amparo directo 738/2009, Miguel Ángel Mosqueda Domínguez, 8 de febrero de 2010, unanimidad de votos, ponente: María Concepción Alonso Flores, secretaria: Susana Teresa Sánchez González, registro: 164535, localización: novena época, instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXXI, mayo de 2010, p. 2068, tesis: I.11o.C.219 C, tesis aislada, materia(s): Civil]”.

En materia penal la consecuencia jurídica que resulta es un delito contra la administración de justicia. En el artículo 225, fracción VI, del Código Penal Federal, se establece: “Son delitos contra la administración de justicia, cometidos por servidores públicos los siguientes […] VI. Dictar, a sabiendas, una resolución de fondo o una sentencia definitiva que sean ilícitas por violar algún precepto terminante de la ley, o ser contrarias a las actuaciones seguidas en juicio u omitir dictar una resolución de trámite, de fondo o una sentencia definitiva lícita, dentro de los términos dispuestos en la ley”.

Por lo anterior podemos afirmar que este tipo de delitos los pueden cometer tanto servidores públicos del Poder Judicial, como del Poder Ejecutivo, lo cual sustentamos en la siguiente tesis de jurisprudencia: “delitos cometidos contra la administración de justicia. son sujetos activos los servidores públicos tanto del poder ejecutivo como del poder judicial (código penal federal). Para la debida interpretación del artículo 225 del Código Penal Federal, no debe entenderse como administración de justicia su concepto más restringido, que se refiere a la función jurisdiccional de los tribunales, sino que es necesario atender a un sentido más amplio, que va desde la actividad desplegada por el Ministerio Público y la Policía Judicial que auxilia a dicha institución en la investigación y persecución de los delitos-procuración de justicia, hasta la ejecución de las sentencias, función que está a cargo del Poder Ejecutivo, pues así se desprende del análisis integral de las diversas fracciones del mencionado precepto legal, que contienen tipos penales en los que se sancionan conductas que pueden ser realizadas por servidores públicos de ambos poderes, y no sólo por aquellos relacionados con el Poder Judicial Federal, como son los magistrados, jueces, secretarios y actuarios [Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Tercer Circuito, amparo directo 135/2002, 5 de septiembre de 2002, unanimidad de votos, ponente: Ana Victoria Cárdenas Muñoz, secretaria de tribunal autorizada por la Comisión de Carrera Judicial del Consejo de la Judicatura Federal para desempeñar las funciones de magistrada, secretaria: Luz María Arizaga Cortés. tesis: III.1o.P.54 P, Tribunales Colegiados de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVII, localización: novena época, enero de 2003, p. 1760, tesis aislada (penal)]”.

La responsabilidad administrativa la encontramos en el artículo 62 de la LGRA, que establece lo siguiente: “Será responsable de encubrimiento el servidor público que cuando, en el ejercicio de sus funciones, llegare a advertir actos u omisiones que pudieren constituir faltas administrativas, realice deliberadamente alguna conducta para su ocultamiento”; es decir, si la autoridad resolutora no realiza un examen de la falta administrativa o lo realiza de forma incompleta, se debe entender que la está ocultando, y por ende se convierte en encubridora de dicha falta.

Por lo anterior proponemos una dogmática sobre el estudio de la falta administrativa, considerando que la situación actual en la aplicación de la dogmática jurídica del Derecho disciplinario en nuestro país es omisa, en comparación con el desarrollo que tiene dicha disciplina en otros países. Por ejemplo, la dogmática del Derecho disciplinario ya tiene tradición en Colombia. En consecuencia, la dogmática propuesta no puede ser sino “dogmática axiológica”, esto es, construcción científica de la teoría jurídica a partir de la ley; empero, interpretada con base en principios, valores y derechos fundamentales, dado el carácter de norma suprema que tiene la Constitución y los efectos irradiantes que producen los derechos del gobernado en la interpretación legal.

Cabe señalar que en el ámbito administrativo y, específicamente, en el Derecho disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha establecido que las garantías constitucionales inherentes al debido proceso, mutatis mutandis, se aplican a los procedimientos disciplinarios, dado que éstos constituyen una manifestación del poder punitivo del Estado, ya que la responsabilidad disciplinaria sólo puede afirmarse cuando en la falta administrativa se estudia la imputación objetiva que va acompañada de la imputación subjetiva, considerando que las manifestaciones de la imputación subjetiva son el dolo y la culpa.

Todo lo anterior, sin descuidar lo que antes mencionamos: que bajo el principio de distribución de un Estado de Derecho, los particulares pueden hacer todo lo que no se encuentre prohibido. Por el contrario, los servidores públicos sólo pueden hacer lo que se encuentra mandado y para lo cual están autorizados.

 


 

* Doctor en derecho por la UNAM y especialista en Derecho administrativo.

1 Conforme al artículo 5 de la LGSNA los principios rectores que rigen el servicio público son: legalidad, objetividad, profesionalismo, honradez, lealtad, imparcialidad, eficiencia, eficacia, equidad, transparencia, economía, integridad y competencia por mérito.

2 El artículo 34, fracción II, de la LGSNA establece como uno de los requisitos para ser designado como secretario técnico, titular de la Secretaría Técnica, que es el órgano de apoyo técnico del Comité Coordinador del Sistema Nacional, contar con experiencia verificable de al menos cinco años en materias de transparencia, evaluación, fiscalización, rendición de cuentas o combate a la corrupción. Así también, para ser magistrado del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), el artículo 45, fracción VI, de la ley orgánica de este tribunal señala que se debe contar con un mínimo de ocho años de experiencia en materia fiscal, administrativa o de fiscalización, responsabilidades administrativas, hechos de corrupción o rendición de cuentas, sin que ninguno de estos ordenamientos jurídicos nos dé cuenta de la experiencia en materia de contrataciones públicas, requisito fundamental, por las razones antes expuestas.

3 En dicha iniciativa se indica: “Asimismo, debe fomentar las bases y principios del Sistema Nacional de Fiscalización que permitan la efectiva colaboración de las distintas autoridades encargadas de la fiscalización de recursos públicos, habilitándolas a través del diseño y promoción de políticas de prevención, detección, control, sanción y disuasión de la corrupción y sus causas generadoras. Una de sus facultades más trascendentales para efectos de la efectividad del sistema es la relativa a la definición de los mecanismos para el intercambio de información entre las autoridades coordinadas en términos de esta ley. Para ello, debe sentar las bases para la operación adecuada de los registros ideados estratégicamente para la fácil detección de servidores públicos y particulares que, de algún modo, participen en contrataciones públicas, así como aquellos que han sido previamente sancionados por faltas administrativas o actuaciones vinculadas a éstas”.

4 Con base en el artículo 6 de la LGSNA, el SNA tiene un objeto y un fin. El objeto se divide en directo e indirecto, el primero de los cuales consiste en establecer principios, bases generales, políticas públicas y procedimientos (normas y procedimientos), y el segundo en prevenir, detectar y sancionar faltas administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y el control de recursos públicos. El fin consiste en establecer y evaluar la política anticorrupción.

5 Las autoridades investigadoras tendrán la carga de la prueba para demostrar la veracidad de los hechos que demuestren la existencia de faltas administrativas, así como la responsabilidad de los servidores públicos o particulares a quienes se les imputen las mismas.

6 Una causa de improcedencia también resulta en un sobreseimiento.

7 Más que una causa de improcedencia del procedimiento es una causa de improcedencia de la acción de responsabilidad que se materializa con el informe de presunta responsabilidad.

8 Este esquema se obtuvo de una presentación que circula en internet del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

 

 

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