¿Es inconstitucional la revocación de mandato a nivel local?

¿Es inconstitucional la revocación de mandato a nivel local?

Es insostenible la postura de que la revocación de mandato popular a nivel local es inconstitucional, afirma el autor, al analizar por qué en las entidades federativas se pueden establecer figuras de control ciudadano a los representantes, como la revocación del mandato.

 

Afirman algunos juristas y juzgadores constitucionales que la revocación de mandato a nivel local es inconstitucional. Esa idea deriva de dos jurisprudencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitidas en las acciones de inconstitucionalidad 63/2009 y 8/2010. En ellas la Corte no entró al estudio de las competencias de las entidades federativas para regular la figura y las premisas de las que partió no fueron idóneas para afirmar de forma absoluta que la regulación de la figura a nivel local es inconstitucional.

En la acción de inconstitucionalidad 63/2009 se advierten dos argumentos principales:

  1. La Constitución general sólo prevé las responsabilidades civil, penal, administrativa y política para destituir a un servidor público, y la regulación de la revocación de mandato es una figura que excede a esas bases constitucionales que establecen los supuestos para destituir a los servidores públicos.1

  2. Resulta innecesaria la regulación de la revocación de mandato como una figura adicional a las ya previstas para destituir a los servidores públicos. La revocación del mandato descansa en las mismas causas y tiene las mismas consecuencias que el juicio político y la revocación de miembros de ayuntamientos por acuerdo de las dos terceras partes de los integrantes de las legislaturas locales, razón por la cual es innecesaria.2

El segundo argumento carece de sustento jurídico, pues no constituye una razón suficiente ni válida, motivo por el cual es conveniente centrarse en el primero.

En la acción de inconstitucionalidad 8/2010, la Suprema Corte de Justicia de la Nación razonó su resolución con los mismos argumentos que sustentan la 63/2009, y adicionalmente sostiene que “la figura de la revocación del mandato conferido al gobernador y a los diputados locales, como facultad del Congreso del estado, constituye una forma de dar por terminado su cargo que carece de sustento constitucional”, lo cual es correcto, porque la Constitución general no prevé la figura, pero de ello no se deriva la incompetencia de las entidades federativas. Por el contrario, es una razón para sostener la competencia residual de las entidades federativas.

A continuación, se realiza un estudio de las competencias locales sobre la materia y los presupuestos para abordar el problema:

PrimeroLa revocación del mandato popular es una figura distinta a la responsabilidad de los servidores públicos. Puede existir revocación de mandato popular sin que se configure un caso de responsabilidad de los servidores públicos. La destitución sólo es una de las sanciones que se pueden aplicar por la responsabilidad de los servidores públicos; no toda responsabilidad de ese tipo implica la destitución.3

La destitución es una figura distinta a la revocación. Las definiciones lexicografías tomadas del Diccionario de la Real Academia Española, son las siguientes:

  • Revocación: acto jurídico que deja sin efecto otro anterior por la voluntad del otorgante.

  • Destitución: acción y efecto de destituir. Destituir: separar a alguien del cargo que ejerce.

Aplicados estos términos a las figuras en análisis, se puede concluir que la revocación es una especie de destitución porque implica separar de su cargo a un servidor público, pero con una diferencia especifica: por la voluntad del otorgante.

La sanción de destitución que se prevé en el juicio político no consiste en la separación del cargo por la voluntad del otorgante; menos en el caso de los servidores públicos locales. Son muy pocos los supuestos en que las cámaras del Congreso de la Unión designan a servidores públicos locales, pero en esos casos no se estaría ante una revocación popular, porque ésta se configura en los casos de servidores públicos de elección popular. La revocación de mandato es una figura de participación ciudadana, y la destitución, una sanción a los servidores públicos que cometen ilícitos. La revocación de mandato es un procedimiento de participación ciudadana en el que los ciudadanos son consultados sobre la remoción del cargo de los representantes populares, antes del término del periodo para el cual éstos fueron electos.

La revocación de mandato, con base en la definición antes citada, no se prevé en la Constitución general como facultad expresa y exclusiva de la Federación; por lo tanto, en aplicación de la fórmula residual prevista en el artículo 124 constitucional las entidades federativas pueden regular la figura.

Es incorrecto el argumento de la inconstitucionalidad de la revocación de mandato porque no entra en ninguno de los cuatro tipos de responsabilidades reguladas por la Constitución General, porque no se trata de una figura de responsabilidad de los servidores públicos sino de una figura de democracia participativa: es una forma de accountability vertical.

SegundoEl título cuarto de la Constitución general regula a los servidores públicos federales y sólo da las bases para que en las entidades federativas se regule la responsabilidad de los servidores públicos locales.

La Constitución general sólo regula la responsabilidad de los servidores públicos locales por supuestos específicos que implican una violación general; por ejemplo: las violaciones graves a la Constitución general y a las leyes federales, así como el manejo y la aplicación indebida de fondos y recursos federales.4 Regular la responsabilidad de los servidores públicos locales por esos ilícitos específicos es facultad expresa y exclusiva de las autoridades federales; la regulación restante de la responsabilidad de los servidores públicos locales es competencia local (éstos pueden ampliar los supuestos de responsabilidad y crear otros no previstos en la Constitución general).

La regla que regula la distribución de competencias entre la Federación y las entidades federativas prevista en el artículo 124 de la Constitución federal, es la siguiente: “Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias”.

La Constitución general no prevé facultades expresas y exclusivas5 de la Federación para regular la terminación del cargo de los servidores públicos locales. Las entidades federativas pueden regular esa materia en todos aquellos otros supuestos que no impliquen los ilícitos generales de violaciones graves a la Constitución general y a las leyes federales, y el manejo y aplicación indebida de fondos y recursos federales.

Aun si se afirmara que la revocación de mandato es una figura de responsabilidad de los servidores públicos, las entidades federativas tendrían facultades para regular esa figura.

Por lo anterior, es insostenible la postura de que la revocación de mandato popular a nivel local es inconstitucional, por lo siguiente:

  1. La responsabilidad de los servidores públicos es una figura distinta a la revocación de mandato.

  2. La responsabilidad de los servidores públicos es una materia exclusiva de la Federación sólo en lo que respecta a los de índole federal o a los servidores públicos locales que cometan ilícitos de carácter general. En este último supuesto, las entidades federativas tienen competencia para regular la responsabilidad de los servidores públicos locales en todos los casos restantes.

  3. La revocación de mandato y la destitución de servidores públicos no son materias exclusivas de la Federación.

  4. La Constitución general no limita la forma de gobierno de las entidades federativas a una democracia representativa; en ellas se pueden establecer figuras de control ciudadano a sus representantes como la revocación del mandato.

La revocación del mandato cumple con los presupuestos generales de constitucionalidad. En la regulación de la revocación de mandato se deben prever supuestos claros de procedencia y porcentajes adecuados de participación ciudadana para que los resultados sean vinculantes. Éstos son los elementos que los juzgadores deben valorar para determinar si es inconstitucionalidad.

 


 

* Abogado constitucionalista, profesor titular en la Escuela Libre de Derecho.

1 Los extractos de la jurisprudencia en la que se advierten los argumentos son los siguientes:

“… pues este último ordenamiento fundamental dispone otros medios para fincar responsabilidades de los servidores que llevan a la misma consecuencia de remoción del cargo para el que fueron electos. En efecto, la Constitución General de la República sólo prevé la responsabilidad civil, penal, administrativa y la política, pero no contempla la figura de la revocación de mandato popular De la lectura integral a su título cuarto se advierte que el sistema determinado por el Constituyente Permanente en materia de responsabilidades de los servidores públicos es claro en precisar cuatro vertientes de responsabilidad: la política, la penal, la civil y la administrativa, sin que se desprenda la posibilidad de contemplar una figura diversa…”

“… las normas señaladas prevén un nuevo procedimiento de responsabilidad que finalmente descansa en las mismas causas que dan lugar al juicio político y a la misma sanción, es decir, a la destitución del funcionario electo mediante voto, lo que confirma la inconstitucionalidad indicada, pues se está ante una figura que no tiene sustento en la Constitución federal…” (Las cursivas son mías.)

2 El extracto de la jurisprudencia en la que se advierte el argumento, es el siguiente:

“… y cuyo objetivo final, que es la destitución, puede obtenerse mediante el diverso procedimiento denominado juicio político. Lo mismo ocurre en relación con la revocación de mandato de los presidentes municipales, síndicos y regidores, pues la revocación de mandato de éstos deberá llevarse a cabo en términos del artículo 115 constitucional. Así, el párrafo tercero de su fracción I prevé que las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros… El artículo 115 constitucional que permite la revocación del mandato de los miembros del ayuntamiento es claro al establecer que para ello deberá estarse a la ley local, por lo que si, en el caso, es el código municipal para dicha entidad el que ya regula la figura de la revocación tratándose de los integrantes de los ayuntamientos, resultaba innecesario introducir un nuevo procedimiento que finalmente tiene el mismo objetivo; a saber, la destitución del servidor público electo mediante el voto…” (Las cursivas son mías.)

3 El artículo 110, párrafo tercero, prevé: “Las sanciones consistirán en la destitución del servidor público y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el servicio público”. En el quinto párrafo del citado precepto se prevé: “Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores, erigida en jurado de sentencia, aplicará la sanción correspondiente mediante resolución de las dos terceras partes”. (Las cursivas son mías.) Con lo anterior se demuestra que la sanción puede consistir en la destitución o en la inhabilitación; es optativo elegir aplicar una de ellas o ambas.

4 Esto es evidente en los párrafos primero y tercero del artículo 108 de la Carta Magna:

Artículo 108. Para los efectos de las responsabilidades a que alude este título se reputarán como servidores públicos a los representantes de elección popular, a los miembros del Poder Judicial de la Federación, a los funcionarios y empleados y, en general, a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en el Congreso de la Unión o en la administración pública federal, así como a los servidores públicos de los organismos a los que esta Constitución otorgue autonomía, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el desempeño de sus respectivas funciones.

”[…]

”Los ejecutivos de las entidades federativas, los diputados a las legislaturas locales, los magistrados de los tribunales superiores de justicia locales, en su caso, los miembros de los consejos de las judicaturas locales, los integrantes de los ayuntamientos y las alcaldías, los miembros de los organismos a los que las constituciones locales les otorgue autonomía, así como los demás servidores públicos locales, serán responsables por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así como por el manejo y aplicación indebidos de fondos y recursos federales”.

5 El adjetivo expresas de la regla residual del artículo 124 debe entenderse que aplicará en los casos en que la facultad sea atribuida de forma exclusiva y expresa a la Federación, porque de concederse una facultad simultáneamente a la Federación y a las entidades federativas no rige la regla residual ya que se configura un caso de facultades coincidentes. 

 

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