María Novoa:

“México padece una impunidad institucionalizada”

María Novoa:

 

Para finalizar 2018, el Centro de Análisis de Políticas Públicas México Evalúa presentó el documento “Hallazgos 2017: seguimiento y evaluación de la operación del sistema de justicia penal en México”. En esta entrevista, María Novoa, coordinadora del Programa de Justicia y del proyecto, nos habla del reporte y sus hallazgos.

 

 

¿Qué es el reporte Hallazgos 2017?

Es un documento que da cuenta del seguimiento y la evaluación del sistema de justicia penal acusatorio (SJPA) en México. Nos permite conocer con evidencia los avances y los rezagos del sistema, así como emitir recomendaciones de política pública.

En 2013 presentamos el primer reporte de Hallazgos desde el CIDAC. Hallazgos 2017 es la primera edición del reporte que presentamos desde México Evalúa. Anualmente hemos presentado la actualización del reporte.

 

¿Cómo generan el reporte?

Desarrollamos y aplicamos una metodología de seguimiento y evaluación de la implementación y la operación del sistema. La metodología evalúa condiciones como la coordinación, la planeación, los recursos, el monitoreo y las capacidades de las instituciones y del sistema en su conjunto; por ejemplo, gestión, capacitación, infraestructura y tecnología; y finalmente, los resultados que se generan: cantidad, calidad y tiempo, así como potenciales impactos.

 

A tu juicio, ¿cuáles son los hallazgos más destacables? Positivos y negativos.

En este reporte diseñamos por primera vez un índice de impunidad, que busca medir la proporción de los casos que son conocidos y procesados por las autoridades y que reciben una respuesta efectiva en términos de lograr un acuerdo: perdón del ofendido, reparación o eventual sanción. Allí encontramos un gran nivel de impunidad. Observamos una relación directa entre mayor consolidación del sistema (mayores capacidades) y menor impunidad (esto es, resultados de mayor calidad). Aunque llama la atención que haya entidades federativas con un avance considerable en cuanto a recursos y capacidades, pero con altos niveles de impunidad: Nuevo León, Yucatán, Tabasco y Zacatecas.

 

¿A qué atribuyes lo anterior?

Muy probablemente esta situación se explica por malas prácticas en la operación y en la atención deficiente de los casos que procesan, observándose un uso mínimo de mecanismos alternativos y, por el contrario, un alto uso de figuras legales (como el archivo temporal o la facultad establecida en el artículo 140 del Código Nacional de Procedimientos Penales [CNPP]) que no resuelven el conflicto de fondo.

También se observa que se ha perdido el liderazgo y la voluntad para lograr que el sistema opere de manera óptima, a diferencia de los primeros años de transición hacia el SJPA. Esto ha generado que haya una reducción significativa en cuanto a capacitación e inversión, pero en diversas entidades también la posible disolución de los órganos encargados de la implementación del sistema, que han sido claves para avanzar en la coordinación y la colaboración interinstitucionales.

Asimismo, se observa el rescate de prácticas del viejo sistema amparadas en procesos o figuras del actual. Por ejemplo, existen decisiones o prácticas fomentadas por los poderes judiciales que orientan hacia una mayor burocratización y una formalización excesiva (e innecesaria) de los procesos, que en su mayoría son resultado de una profunda desconfianza entre las instituciones. Esto podría provocar más una distorsión operativa del SJPA que posibles modificaciones legales.

En general existen más pendientes y obstáculos propiciados por la operación que por el marco normativo.

 

Respecto de este tema, ¿cómo afectó a la consolidación del SJPA la desaparición de la Secretaría Técnica para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC)?

Tras la desaparición de la SETEC, la consolidación quedó en manos del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Desde entonces, los recursos dedicados a la justicia penal mantienen una naturaleza eminentemente de seguridad pública, afianzando asimetrías presupuestales entre las instituciones, pues los poderes judiciales y las defensorías públicas quedan totalmente fuera del esquema de inversión.

En este sentido, vemos con preocupación el tema de las víctimas, que aún se encuentran como un tema pendiente del sistema. Al respecto, si bien 19 entidades ya cuentan con comisiones ejecutivas de atención a víctimas, muchas de éstas sólo existen nominalmente y no cuentan con recursos, ni protocolos, ni elementos de operación necesarios.

Lo mismo sucede con las unidades de medidas cautelares, que no cuentan con capacitación, infraestructura ni equipamiento necesario. Sólo 13 entidades muestran un avance nulo respecto de su fortalecimiento. Otro aspecto que hay que subrayar es que la inversión de recursos no necesariamente se traduce en mayor calidad de los servicios.

 

¿Y los aspectos positivos?

Existe una disminución significativa de personas privadas de la libertad; específicamente, de 2012 a 2017 disminuyó 23.9 por ciento el número de personas en prisión preventiva, aun cuando sigue siendo la medida cautelar más solicitada por los ministerios públicos, lo que de entrada es contrario a su naturaleza de uso excepcional.

También es positiva la cantidad de información disponible para el análisis, aunque todavía hay deficiencias en cuanto a su calidad y a su integralidad entre instituciones. A la vez, se han desarrollado plataformas informáticas que apoyan la gestión institucional, pero falta perfeccionar la interconexión y la interoperabilidad entre ellas. En este sentido, aún tenemos enfrente grandes desafíos en ciertos operadores, especialmente en las defensorías públicas, que son las que reportan menores avances.

 

¿De qué buenas prácticas puedes presumir?

Querétaro ha realizado esfuerzos importantes para fortalecer su aparato de justicia con una perspectiva sistémica e integral, con esfuerzos de planeación, monitoreo e inversión.

Nuestro modelo destaca por los esfuerzos de coordinación y de simetría institucional entre las distintas instituciones de justicia para la consolidación del sistema.

Además de la voluntad política, el “Modelo de Justicia Cosmos” destaca por su sistema de información único, que fue desarrollado de manera interna y que permite la interconexión entre las instituciones.

En términos institucionales tenemos buenas prácticas más de manera aislada que integral. Por ejemplo, Baja California cuenta con un excelente sistema de impartición de justicia que hace mayor uso de los mecanismos alternativos y las salidas anticipadas previstos en el sistema acusatorio.

En términos de procuradurías o fiscalías, prevalecen los esfuerzos por implementar diversos modelos de gestión que permitan despresurizar el sistema, focalizar los recursos y privilegiar el uso de mecanismos alternativos. Algunos modelos que destacan en la práctica son el denominado de Tres Pisos (en Coahuila), el de Atención Temprana (en Hidalgo) y el de Atención Diferenciada de la Demanda (en Querétaro). Sin embargo, aún existen deficiencias irresueltas respecto de las capacidades investigativas y la resolución efectiva de los casos.

 

¿A qué actores consideras más consolidados? ¿A cuáles más débiles?

Sin duda, los más consolidados son los poderes judiciales, seguidos por las fiscalías. Los más débiles, las defensorías, los asesores victímales y las policías.

 

¿Qué recomendarías a las fiscalías para mejorar?

En primer lugar, se requiere una transformación del modelo de procuración de justicia a nivel nacional. No podemos construir una Fiscalía General de la República sólida sin atender antes el fortalecimiento de las fiscalías locales.

En ese mismo sentido, las fiscalías deben transitar hacia un esquema de persecución penal estratégica, con un modelo de investigación en el cual los ministerios públicos conduzcan jurídicamente los casos, pero en el que la investigación sea desarrollada por los policías o los investigadores, apoyados por los servicios periciales.

Asimismo, es necesario el establecimiento de una política criminal y de planes de persecución penal, con el fin de orientar estratégicamente el trabajo de las fiscalías y asignar los recursos de manera óptima, así como profesionalizar a los operadores y establecer criterios homologados para la canalización y la determinación de los casos que apoyen la mejora de los procesos.

 

¿Qué recomendarías a los tribunales para mejorar?

En el caso de los poderes judiciales ha habido avances en cuanto a la separación entre funciones jurisdiccionales y funciones administrativas, así como también en la generación de información y el uso de plataformas informáticas para el desarrollo de la función.

Sin embargo, por ser las audiencias el punto medular de los procesos en el SJPA, los jueces deben mejorar sus habilidades de mediación entre los operadores y de conducción de las audiencias, con el propósito de que éstas sean más ágiles y más efectivas.

Asimismo, necesitan reconocer la influencia que pueden tener los criterios judiciales en la operación con el objetivo de evitar la formalización innecesaria.

 

El reporte habla de una impunidad institucionalizada. ¿A qué se refiere?

Si bien existían diversos ejercicios para evaluar la eficacia del sistema de justicia, no había ninguno que se aproximara con mayor precisión desde la perspectiva del sistema acusatorio. Con esto me refiero a que involucrara los casos que son conocidos y procesados por las autoridades, en cualquiera de sus etapas, pero también que considerara las diversas salidas previstas por el sistema: acuerdo reparatorio, perdón del ofendido o, en su caso, sanción.

Por el reporte nos enteramos que existe una impunidad generalizada en los distintos estados del país, en el cual se observa un promedio nacional de 87.3 por ciento. Ese dato no es el único que hay que resaltar, ya que al menos 17 entidades federativas presentan porcentajes con niveles superiores a la media nacional. Nos referimos a impunidad institucionalizada puesto que observamos el uso de formas legales que, aunque apoyan la despresurización del sistema, no resuelven los casos de fondo, por lo que puede considerarse que, a pesar de contar con una respuesta institucional, en el fondo los casos quedan impunes.

Las entidades con mayores niveles de impunidad son Jalisco (93.3 por ciento), Tlaxcala (99.1 por ciento), Yucatán (98.9 por ciento) y Nuevo León (97.3 por ciento). Mientras que las entidades que presentan la menor impunidad, aun cuando es alta, son Guanajuato (56.8 por ciento) y Querétaro (72.2 por ciento).

 

¿Cómo se explica lo anterior?

Porque existe una tendencia generalizada de no resolver ni sancionar los conflictos y los delitos que se conocen, aun cuando menos de 10 por ciento de los delitos ocurridos llegan al conocimiento de las autoridades. Tan sólo la cifra negra es superior a 90 por ciento. Esto se explica en buena medida por dos cuestiones: a) por un lado, las procuradurías y las fiscalías emplean el archivo temporal en una alta proporción (entidades que destinan más de 75 por ciento de sus investigaciones al archivo, como Campeche, Baja California Sur, Chiapas, Veracruz y Michoacán) sin que esto signifique que después se reactiven los casos, y b) por el otro, un uso mínimo de mecanismos alternos de resolución de conflictos.

 

¿Consideras importante que se dé el tránsito de procuradurías a fiscalías autónomas? ¿Por qué?

Completamente, de lo contrario seguiremos observando un modelo de procuración de justicia que no se adecua a las necesidades del país ni a las mejores prácticas internacionales.

Actualmente, tres cuartas partes de las procuradurías han transitado a ser fiscalías, y de acuerdo con la evidencia hay más cambios nominales que profundos sobre la manera como desarrollan su actividad cotidiana.

 

¿Qué futuro le auguras al sistema penal acusatorio?

En un contexto de impunidad generalizada y de un proceso de construcción de paz y eventuales esquemas de justicia transicional es aún más necesario el impulso de la consolidación del SJPA como único mecanismo para atender la justicia ordinaria. Creo que ningún esfuerzo que involucre posibles mecanismos internacionales o de justicia extraordinaria podrá tener certeza y posibilidades de éxito si no contamos con un sistema de justicia penal fuerte e integrado.

Al respecto, desde México Evalúa consideramos que es necesario retomar la consolidación del SJPA como problema público prioritario y generar los mecanismos necesarios para asegurar su impulso, su coordinación y su consolidación, como la existencia de una instancia nacional que lleve a cabo esa tarea.

Asimismo, debemos buscar el desarrollo de una política criminal que articule todos los elementos, desde la prevención y la seguridad, hasta el ámbito de la justicia penal y la reinserción social; profesionalizar a los operadores y transformar el modelo de procuración de justicia, en el ámbito tanto federal como en el local.

 

Ahora que el Congreso ha legislado sobre importantes temas de la agenda penal, ¿cuál es tu opinión acerca del proyecto de Guardia Nacional?

La Guardia Nacional no es una alternativa aceptable para garantizar seguridad y paz en el país. En los diversos proyectos, ya sea con mando militar o con mando civil, representa la militarización sin que paralelamente se apueste por la construcción de instituciones civiles. Otorgar mayores poderes a las fuerzas armadas para realizar labores de seguridad pública e investigación criminal representa un riesgo latente para los derechos humanos. Y si esto lo hacemos constitucionalmente iniciaremos un camino del que es posible que no haya punto de retorno.

 

¿Qué opinas de la ampliación del catálogo de delitos de prisión preventiva oficiosa del 19 que se discutirá en los próximos días?

La evidencia ha mostrado que ampliar el uso de la prisión preventiva oficiosa no contribuye a reducir la criminalidad ni a mejorar la impartición de justicia. Por el contrario, su uso sólo incentiva la ineficacia de los ministerios públicos y transgrede el principio de presunción de inocencia, ya que asegura que las personas sean privadas de la libertad sin que se requieran pruebas ni trabajo de investigación para hacerlo.

Además, del abanico de medidas cautelares posibles, la prisión preventiva, que debiera usarse excepcionalmente, es la más empleada, sin que ello signifique una mejora en la seguridad pública. Aprobar su ampliación significa un grave retroceso para el sistema acusatorio y sólo sirve como distractor de que se está combatiendo el problema.

Ante este contexto de militarización, ampliación de la prisión y reconfiguración de la flagrancia —al establecerse que las detenciones puedan ocurrir independientemente del tiempo transcurrido desde la comisión del delito— se advierte la instalación de un régimen de mano dura, que privilegia el brazo punitivo del Estado, con restricción de libertades y sin garantía de que su operación sea estrictamente transitoria.

 

 


 

 

María Novoa es licenciada en ciencias políticas y administrativas de la Universidad Central de Venezuela, maestra en políticas pública de la Universidad Simón Bolívar y especialista en planificación del desarrollo.

Es coordinadora del Programa de Justicia en México Evalúa. Ha trabajado en el Banco Mundial, en el Banco Interamericano de Desarrollo, en el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, en la Unión Europea, en la USAID, así como en proyectos de modernización y reforma judicial, lo mismo que en proyectos de fortalecimiento institucional en El Salvador, México, Paraguay, Guatemala, Venezuela, Honduras, Bolivia, Ucrania y Azerbaiyán.

 

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