Amnistía: ¿olvido, perdón, reparación?

Amnistía: ¿olvido, perdón, reparación?

 

Sergio García Ramírez representa una de las voces más autorizadas con que cuenta nuestro país en materia de derechos humanos, derecho constitucional y derecho procesal penal. En este artículo nos ofrece su análisis de la iniciativa de Ley de Amnistía presentada en septiembre pasado por el Ejecutivo Federal.

  

En otras ocasiones me he ocupado del tema que recoge, con su acostumbrada hospitalidad, El Mundo del Abogado. El texto que ahora ofrezco forma parte de un trabajo más amplio en torno de los temas penales que figuran en la agenda nacional de estos días, trabajo encomendado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.

En los últimos meses ha habido, como sabemos, reformas o iniciativas de varios signos que atañen a la materia penal, un territorio minado para las relaciones entre el Estado y el individuo, trátese del imputado, trátese de la víctima del delito. Predominan los cambios normativos de corte autoritario, que entrañan —lo he manifestado en diversos foros— una verdadera regresión del sistema penal mexicano, enfilado hacia figuras y soluciones que pugnan con lo que solemos llamar “Derecho penal mínimo” o “justicia penal propia de una sociedad democrática”.

Esta orientación regresiva no caracteriza a la iniciativa sobre amnistía, que busca aliviar la carga penal que pesa sobre personas inocentes privadas de libertad o sometidas a proceso y condena. En ese sentido, es preciso saludar esa propuesta, aunque conviene hacerlo con cautela. Es necesario definir su orientación y su alcance y analizar sus fortalezas y sus debilidades, que no son pocas. Igualmente, se debe ponderar el derecho que asiste a las víctimas de delitos cometidos por los amnistiables, acreedoras a reparación integral, y la expectativa social de seguridad y justicia, que nunca es una cuestión menor, y mucho menos en circunstancias como las que afligen al país, asediado por una elevada criminalidad. En las siguientes líneas examino aquella iniciativa y aporto puntos de vista para la reflexión del legislador y, en su hora, del intérprete y del aplicador de esta medida.

El 13 de septiembre de 2019 el Ejecutivo federal presentó a la Cámara de Diputados una iniciativa de Ley de Amnistía. En la exposición de motivos se da cuenta de algunos puntos destacados que procede comentar. A diferencia de lo que ha ocurrido con otros proyectos de materia penal, éste no ha suscitado un fuerte debate en medios de comunicación y en foros académicos o por parte de legisladores. Se anuncia la celebración de sesiones —bajo el concepto de “parlamento abierto”— con participación de diversos analistas. Aguardemos el resultado para contar con una versión final del proyecto, que no se presentó con carácter de iniciativa preferente.

Conviene invocar varias cuestiones importantes a propósito de las amnistías en general, y de ésta en particular, amparada en promesas —no siempre claras, rotundas, orientadoras— que expusieron tanto el candidato a la Presidencia de la República triunfante en los comicios de 2018, como algunos de sus colaboradores y allegados políticos. Es bien sabido que la sugerencia de expedir una amnistía encontró respuestas diversas en la opinión pública: desde positivas hasta muy desfavorables.

Corresponde al Congreso de la Unión dictar leyes de amnistía (artículo 73 constitucional, fracción XXII, norma que no se mencionó en la iniciativa, aunque quizás no sea indispensable hacerlo, porque se supone que “todos la conocemos”). La amnistía se traduce, técnicamente, en la extinción de las facultades de persecución de ciertos delitos en relación con las personas a las que se señala como autores de aquéllos, o bien, implica la extinción de la facultad del Estado para ejecutar la pena impuesta por el tribunal, cuando ya se ha dictado condena. En suma, trae consigo la liberación de quienes han incurrido en esos delitos: no se les sujetará a proceso; éste no continuará si ya ha comenzado, y no se ejecutará la pena que hubiese dictado el tribunal, en su caso.

En la campaña presidencial de 2018 se insistió en la posibilidad de promover una amnistía como medio para avanzar en la pacificación del país. Éste fue el sentido de la promesa: favorecer la paz y retraer la violencia extrema que había proliferado (y que no ha desaparecido, por cierto). Pareció sugerirse —aunque nunca fue suficientemente claro el ofrecimiento, como dije— que la amnistía beneficiaría (o podría beneficiar) a quienes habían desencadenado esa violencia extrema, jefes de bandas criminales, ejecutores de crímenes muy graves, líderes de la delincuencia organizada.

Un sector de la sociedad entendió que se favorecería a sujetos culpables de esos crímenes, no sólo a quienes fuesen responsables de delitos menores y hubiesen sufrido las consecuencias de su desvalimiento material o el impacto de una torpe administración de justicia. Este entendimiento —acertado o no— provocó un enérgico rechazo de las víctimas directas o indirectas de crímenes graves y de un gran número de ciudadanos preocupados por lo que podía ser un nuevo achaque de impunidad.

En la misma campaña se dijo con insistencia que la medida propuesta implicaría perdón, base de una auténtica reconciliación (¿entre quienes?, ¿víctimas y victimarios de graves delitos?), pero no olvido. En suma, haríamos de lado el reproche (es decir, perdonaríamos, con un gran esfuerzo moral), pero mantendríamos en vela la memoria de los crímenes cometidos. No es fácil conseguir ambos objetivos: el perdón, por una parte, y el recuerdo, por la otra. Sin embargo, tampoco es descabellado que un reformador social, un líder moral, convoque a sus conciudadanos a acometer tan difícil empresa. Ahora bien, lo que de plano se ignoró es que en la raíz de la palabra “amnistía” y de lo que ella significa se halla, precisamente, el olvido. Amnistiar es olvidar. Véase de nuevo, para salir de dudas, el significado de la palabra en cualquier diccionario de nuestra lengua.

También es preciso tomar en cuenta, a la hora de sugerir, aprobar y ejecutar una amnistía, ciertos puntos entrañados en la pretensión de justicia y en los derechos de las víctimas de los delitos, que es preciso reconocer, respetar y garantizar. El Estado puede instar al olvido —e incluso otorgar el perdón, si es indispensable, para lograr un elevado fin político—, pero no puede ignorar la legítima exigencia de justicia por parte de las víctimas y la reparación del daño causado a éstas. Se trata de cuestiones muy importantes y delicadas que han debido enfrentar y resolver —a veces con éxito y en ocasiones sin él— todos los procesos de justicia transicional con los que se pretende trazar la frontera entre el pasado que se quiere olvidar y el futuro que se pretende construir. Hay que olvidar, sí, pero nunca a costa de las víctimas.

Se ha recurrido a las amnistías, en una suerte de “borrón y cuenta nueva”, por diversos motivos; unos plausibles, otros execrables. Algunos violadores contumaces de derechos humanos, encaramados en el ejercicio del poder, han dictado normas de amnistía para poner a cubierto sus fechorías. Sobra decir que este género de amnistías —generalmente calificadas como “autoamnistías”— ha sido vigorosamente rechazado, tanto por instancias nacionales como por tribunales internacionales.

En otros casos, en cambio, se ha recurrido a la amnistía para favorecer el tránsito hacia la democracia, la recuperación de la libertad y la reconciliación entre ciudadanos llamados a abrir una nueva era en la vida de sus comunidades. Por supuesto, la iniciativa de septiembre de 2019 se distancia totalmente de aquella inaceptable pretensión de impunidad y se aproxima a la segunda intención que he mencionado: favorecer el entendimiento. También pretende, por cierto, avanzar en la realización de la justicia.

La exposición de motivos de la iniciativa de septiembre de 2019 menciona algunos antecedentes cercanos. No me refiero, por supuesto, a la referencia que se hace sobre la liberación de presos por Miguel Hidalgo en el alba de la Independencia, que tuvo un sentido completamente distinto y no debió ser invocada en este caso (salvo para fines “ceremoniales”, digamos, asociados a las fiestas patrias de septiembre), sino a las leyes adoptadas por el Congreso de la Unión en 1978 y en 1994. Ambas se propusieron encarar las consecuencias de una lucha interna que había alterado la paz de la República y desembocado en acciones de persecución penal, que era indispensable remontar.

La iniciativa de 2019 tiene un interesante signo adicional, que la diferencia de otros actos de su género. Más allá de propósitos clientelares de carácter político, que no analizaré ahora, pero que evidentemente existen y no podemos ignorar en un examen serio de esta materia, hay en su raíz un proyecto justiciero que conviene reconocer. Me parece que el factor que impulsa este planteamiento no es tanto la pacificación del país, que no hemos logrado, sino la promoción de la justicia en una serie de casos en los que ésta parece haberse extraviado. La exposición de motivos carga el acento en un fenómeno innegable y doloroso: la falta de verdadero acceso a la justicia que aqueja a millones de compatriotas. “Pobreza e injusticia —dice esa exposición— son las dos caras de la marginación y el atraso que lastiman a millones de personas en México”.

Se ha querido llamar la atención hacia las condiciones de injusticia en que han naufragado los derechos y las libertades de muchos ciudadanos, que se hallan muy lejos de poder ejercer, de veras, su ciudadanía, y a quienes se suele identificar como “vulnerables”. Para este fin, el autor de la iniciativa menciona conceptos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Pudo agregar —pero quizás no los tuvo a la mano— los copiosos y concluyentes criterios del Derecho internacional de los derechos humanos.

A fin de cuentas lo que ahora se quiere es reparar injusticias cometidas en agravio de personas vulnerables, destinatarias de una novedosa “amnistía de intención reparadora” (si se me permite la expresión). Por supuesto, hay otras maneras en que el Estado podría y debería “desfacer los entuertos” de la injusticia social con mayor profundidad y eficacia, y evitar los que en el futuro se cometerán bajo el mismo imperio. Pero esto —que figura entre las omisiones del poder público, que navega en aguas encrespadas— no obsta, por supuesto, para reparar agravios y rescatar la justicia a favor de individuos que ciertamente la merecen y no la han alcanzado.

La iniciativa indica quiénes se hallan excluidos de la amnistía y quiénes serán sus beneficiarios. Es conveniente formular el explícito deslinde para serenar el ánimo de quienes podrían temer —como antes temieron— que la medida de perdón y olvido lance a la calle, con diploma de inocentes, a sujetos responsables de delitos graves o a individuos que pudieran poner en riesgo —más todavía de lo que ya lo está— la paz de la sociedad. Por ello, la amnistía no abarca a los reincidentes ni a los responsables de delitos graves o violentos. En los términos del artículo 2º se hallan excluidos los delitos contra la vida (lo cual incluye la tentativa de homicidio y otras figuras distintas del homicidio simple y del calificado), el secuestro y los delitos en los que el autor haya utilizado “armas de fuego” (¿otros medios no, pese a su empleo frecuente y cruel?).

Por supuesto, la amnistía tampoco opera a favor de quienes deban sufrir prisión preventiva oficiosa en los términos de la desafortunada reforma al artículo 19 constitucional, que ha extendido desmesuradamente esta privación cautelar de la libertad en el curso del proceso. He aquí uno de los pecados del legislador, que recoge fervorosamente la iniciativa de amnistía. Hay otro punto de exclusión, que se menciona en algunos casos: que el sujeto no represente peligro para la sociedad. No es fácil establecer pronósticos de esta naturaleza, en los que reaparece el antiguo dilema: ¿derecho de acto o derecho de autor?

Ahora veamos quiénes serán los beneficiarios de la amnistía, según se desprende de la iniciativa y a reserva de lo que resulte en el proceso legislativo. Se verán favorecidas muchas personas a las que se imputan delitos de aborto, contra la salud, robo simple o sedición, así como individuos pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas que no tuvieron pleno acceso a la justicia.

Puesto que la iniciativa alude a grandes hipótesis genéricas, dentro de las cuales es preciso identificar la procedencia de la medida en cada caso específico, todos éstos deberán sujetarse a una valoración individual y puntual, cuidadosamente practicada. No sobra este adverbio —“cuidadosamente”— si se toma en cuenta, como veremos en seguida, que en muchos supuestos de amnistía el planteamiento del Ejecutivo considera un complejo haz de circunstancias o condiciones que será preciso acreditar, si no se quiere —y seguramente no se quiere— que esta gran propuesta desemboque en decisiones en “serie”, sin adecuada motivación, una verdadera “lotería” del perdón. Es indispensable la expresión de motivos en cada caso, puesto que se trata de actos de autoridad que resuelven derechos de particulares.

Veamos cada una de estas categorías, pero aclaremos antes que la iniciativa de marras, una vez convertida en ley, sólo tendrá alcance en materia federal, puesto que se funda en atribuciones de la Federación. Agreguemos que en tal virtud el número de beneficiarios inmediatos será muy reducido —lejano de las expectativas optimistas y apresuradas—, porque la gran mayoría de los casos a los que se refiere el proyecto queda bajo la competencia de autoridades locales, a las que no llega, imperativamente, la ley federal.

Y añadamos que por ello la Federación queda obligada —lo dice la misma iniciativa— a promover ante las entidades federativas los cambios legislativos conducentes a la muy amplia operación nacional de la amnistía. A este respecto es enfático el artículo segundo transitorio que incluye la iniciativa: “El Ejecutivo federal, a través de la Secretaría de Gobernación, promoverá ante los gobiernos y las legislaturas de las entidades federativas la expedición de leyes de amnistía por la comisión de delitos previstos en sus respectivas legislaciones que se asemejen (sic) a los que se amnistían en esta ley”. No sobra mencionar que esas autoridades, requeridas por la Federación, conservan sus facultades de aceptar o negar, y también, desde luego, acoger la orientación global de la iniciativa federal, pero adecuarla a sus propias condiciones y decisiones internas.

Esto no será sencillo, como veré adelante. Tropezará con obstáculos de diversa naturaleza, entre ellos algunos de carácter “ideológico” o “moral” —“religioso”, inclusive— que es fácil prever. Por todo ello, la iniciativa resultará, más que una ley nacional de amnistía, un ordenamiento que promueve, azarosamente, la adopción de medidas de este carácter en la treintena de entidades que constituyen la Federación. Estas limitaciones y estos escollos, que no han sido suficientemente explorados y proclamados, no restan necesariamente mérito a la propuesta ni menguan su calidad como esfuerzo a favor de la justicia. En este esfuerzo corre también la intención federal de “acomodar” las determinaciones de los Estados, lanzando la propuesta de amnistía y alcanzando, a través de ella, otros objetivos más o menos evidentes. Se advierte la motivación centralizadora en el largo brazo de la Federación.

Según el orden de aparición en la escena, el primer grupo de amnistiables está integrado por mujeres y por médicos y auxiliares de la salud a los que se impute el delito de interrupción voluntaria del embarazo (es decir, aborto) (artículo 1º, fracción I). Obviamente, es muy reducido —casi testimonial— el número de casos de aborto “federal”; es mucho mayor el de abortos “locales”. Aquí está el problema, no allá. Y, además, existe una notoria división de opiniones a propósito de la persecución penal del aborto en estas hipótesis. La Federación deberá iniciar una verdadera “cruzada” —noble cruzada, por cierto, en mi opinión— para persuadir a los estados (incluida la Ciudad de México y Oaxaca) de que emprendan la revisión de sus leyes penales sobre esta explosiva materia.

El segundo contingente de amnistiables está compuesto por personas a las que se imputan diversos delitos contra la salud (drogas: estupefacientes y psicotrópicos) (artículo 1, fracción II). En este conjunto forman filas tanto los vulnerables, discriminados, excluidos, discapacitados, engañados u obligados a delinquir, como los miembros de grupos étnicos en condiciones similares y los consumidores que poseyeron narcóticos en cantidad mayor a la permitida para su consumo personal e inmediato.

No suelo transcribir preceptos, pero en este caso considero indispensable hacerlo para precisar los méritos y los riesgos del proyecto. En su primer inciso, la citada fracción II alude a quien ha cometido delitos contra la salud “y se encuentre (gloso: ¿o se hubiese encontrado al cometerlos?) en situación de pobreza, o de extrema vulnerabilidad por su condición de exclusión y discriminación, por estar discapacitado de manera permanente (gloso: ¿qué forma o alcance de discapacidad?), o cuando el delito se haya cometido por indicación de su cónyuge, concubino o concubina, pareja sentimental, pariente consanguíneo o por afinidad sin limitación de grado, o por temor fundado, así como quien haya sido obligado por grupos de la delincuencia organizada a cometer el delito”.

Me parece que es razonable y justiciero, en sustancia, el planteamiento de la iniciativa en este renglón. Al mismo tiempo, su valoración es sumamente compleja, puede provocar arbitrariedades (y corruptelas) y en el fondo entraña un nuevo juicio sobre situaciones personales que debieron ser consideradas en el procedimiento penal ya realizado y que no será fácil esclarecer en el procedimiento sobre la amnistía en cada caso individual. Lo deseable, por supuesto, es ir más allá de la propuesta de amnistía: reformar la legislación penal y sanitaria con cuidado, reflexión y profundidad. Es decir, llevar adelante una reforma seria y bien fundada que abarque todas las preocupaciones que muestra en este renglón la propuesta de amnistía.

Ya mencioné que esta iniciativa no podría abarcar la mayor parte de los casos a los que desea beneficiar, porque éstos corresponden primordialmente al ámbito local. Esta situación se manifiesta claramente en el campo de los delitos contra la salud. La exposición de motivos, que reconoce el problema, revela que, según la información proveniente del Sistema Nacional de Seguridad Pública, “en el caso del delito de narcomenudeo existe en el fuero común un total de 98,694 delitos registrados en las carpetas de investigación de las 32 entidades federativas, a diferencia del fuero federal, en el que se registraron un total de 1,045 delitos”.

El tercer grupo de amnistiables está constituido por sujetos pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas “que durante su proceso no hayan accedido plenamente a la jurisdicción del Estado, por no haber sido garantizado el derecho a contar con intérpretes o defensores que tuvieran conocimiento de su lengua y cultura” (artículo 1º, fracción III). En este punto surgen cuestiones relevantes, que será preciso acoger en los amplísimos términos de la ley y/o esclarecer en los procedimientos individuales de amnistía. Así, véase la expresión rotunda acerca de los ilícitos que abarca la amnistía a favor de indígenas: “cualquier delito”. Está claro que esta fórmula inquietante se detiene en la frontera que fija el artículo 2º: ciertos delitos de extrema gravedad.

Tampoco será sencillo acreditar —o no— el “acceso pleno” a la jurisdicción del Estado (¿y a la jurisdicción indígena, en régimen de usos y costumbres?, ¿qué ocurrirá en los casos sujetos a ésta?, ¿los abarca la amnistía?). Cabe preguntarse, a partir de la deficiente redacción del precepto, si esa falta de acceso a la justicia se contrae solamente a la carencia de intérpretes o defensores idóneos. Por supuesto, puede haber otros factores, no pocos, que entorpezcan o eviten el acceso a la justicia a través de obstáculos, omisiones o errores diferentes de la carencia de intérpretes y defensores.

El cuarto supuesto de amnistía corresponde a los casos de “robo simple y sin violencia, siempre que no amerite pena privativa de la libertad de más de cuatro años” (artículo 1º, fracción IV). Aquí podemos distinguir: por una parte, individuos que no han sido sentenciados, cuando la máxima de la pena que se pudiera imponer genéricamente al delito que han cometido no excede de cuatro años, y en segundo término, sujetos que han sido condenados a cuatro años de prisión o menos en los términos de la sentencia ya dictada, aun cuando el límite máximo de la privación de libertad pudiera ser superior a cuatro años.

Este supuesto de amnistía es muy importante, si se considera que un gran número de los procesos penales en curso y de las condenas emitidas se refiere a delitos patrimoniales, entre los que destaca notablemente el robo. También es relevante observar que la inmensa mayoría de esos ilícitos corresponde al fuero común, no al federal, y que por lo tanto no operarán con respecto a aquéllos los beneficios que arroje directamente la iniciativa. El destino del olvido y el perdón entrañados en la amnistía depende del éxito que tenga la gestión de los funcionarios federales para persuadir a las entidades federativas de actuar en el rumbo propuesto por la ley federal.

Por último, hay un quinto supuesto de amnistía, que también será motivo de interpretaciones encontradas, apreciaciones discutibles y soluciones diversas. Aquí aparecen dos hipótesis (artículo 1º, fracción V). En primer término, el delito de sedición, cuyo tipo específico se halla previsto en el Código Penal Federal (artículo 131); en segundo término, los casos en que los imputados o condenados “hayan invitado, instigado o incitado a la comisión de otros delitos formando parte de grupos impulsados por razones políticas con el propósito de alterar la vida institucional, siempre que no se trate de terrorismo” ni vengan a cuentas privación de la vida, lesiones graves o empleo de armas de fuego.

Aquí reaparece el arduo tema de los delitos políticos, sean los caracterizados por la ley como tales —o caracterizables de esta forma, objetivamente, a partir de tipos específicos—, sean los de diversa naturaleza determinados por móviles o designios políticos (el desafío individual al poder establecido). De nueva cuenta habrá que explorar en los casos particulares, indagando motivos, móviles, incitaciones, convocatorias a delinquir o resistir, y así sucesivamente.

Nadie ignora que con gran frecuencia los imputados aducen intención política en la persecución a la que se hallan sometidos, y rara vez la autoridad admite que esa persecución se funda en consideraciones políticas. Este complejo universo de consideraciones se hallará en manos de la autoridad federal que solicite la amnistía —Secretaría de Gobernación, conforme al segundo párrafo del artículo 3º— y, por supuesto, de las autoridades locales que acepten o rechacen adoptar la amnistía en el espacio de su propia competencia.

Hay otros puntos dignos de consideración en la iniciativa del Ejecutivo. Se debió procurar más claridad en cuanto al procedimiento conducente a la amnistía en cada caso particular. Al respecto, se prevé la existencia de una comisión que coordine los actos de facilitación y vigilancia de la aplicación de la ley, comisión que “deberá solicitar a la Fiscalía General de la República la aplicación (de aquélla) en los casos en que considere que un hecho encuadra dentro de algún supuesto de los previstos en el artículo 1º de esta ley”.

La muy atareada comisión deberá concentrarse en la materia federal, puesto que el artículo segundo transitorio incluido en la iniciativa faculta precisamente a la Secretaría de Gobernación para despachar la promoción que haga el Ejecutivo federal ante los gobiernos y las legislaturas de las entidades federativas para expedir sus propias leyes de amnistía “por la comisión de delitos previstos en sus respectivas legislaciones que se asemejen (sic) a los que se amnistían en esta ley”.

El proceso de olvido y perdón, la amnistía de pretensión reparadora —no sólo pacificadora—, está en marcha. Hay que verla con rigor y profundidad, sin precipitación ni demagogia, riesgos siempre presentes. El camino será difícil, si se quiere recorrer con seriedad. La desembocadura podrá ser bienhechora. Pero habrá que poner especial cuidado en que los perdones y los olvidos no se hagan a costa de los derechos de las víctimas. Si esto ocurriera, en vez de reparar injusticias habríamos consumado, al amparo de la ley, una nueva injusticia.

 

5559-2250 / 5575-6321 / 5575-4935 - Aviso de Privacidad - Términos y Condiciones

El Mundo del Abogado