El paradigma de la autonomía universitaria

El paradigma de la autonomía universitaria

 

En el marco del proceso de designación del rector de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) para el periodo 2019-2023, y a 90 años de la publicación de la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México, el autor aborda los antecedentes históricos y el contexto actual de la autonomía universitaria, concebida con el propósito de eliminar las injerencias de tipo político en la prestación de los servicios educativos.

 

Antecedentes: la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo

Con finalidades parecidas a las de otros tipos de autonomía, la universitaria fue concebida principalmente con el propósito de que en la prestación de este servicio fundamental para el desarrollo de cualquier país no hubiera injerencia alguna de tipo político e incluso religioso. Lo anterior, en razón del carácter del servicio que presta una universidad y del derecho humano reconocido que garantiza, pues de él depende la instrucción de aquellas personas en quienes se va a depositar buena parte del futuro de dicho país y también gracias a él es que las personas pueden cifrar sus esperanzas en el principal factor de movilidad social existente.

En el caso mexicano, es menester destacar que fue la Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo (UMSNH) la primera en estar dotada de esta característica fundamental e irreductible en su quehacer cotidiano actual. Específicamente, fue con la fundación de esta institución el 15 de octubre de 1917 con que se dio el banderazo de salida a este redimensionamiento de las instituciones educativas públicas de educación superior. Mitigar el riesgo de exponer a aquéllas a los amagos de personas ajenas a su vida interna se convirtió en el factótum para su consolidación.

Como funciones fundamentales de toda universidad tenemos la de la docencia, la de la investigación y la de la difusión de la cultura; en cada una de ellas tres se considera indispensable contar con una autonomía que contribuya a dotar de imparcialidad y rigor técnico y científico las tareas desempeñadas por estas instituciones. Por lo tanto, es indudable la trascendencia de la autonomía e inevitable su concreción en las universidades que se han constituido como las luces que guían el pensamiento crítico de la nación de la que son patrimonio, en el caso particular de la mexicana.

Es posible considerar la autonomía universitaria como resultado directo de los muchos años de inestabilidad política, económica y social que se vivió en el México de la Revolución mexicana. Aún más, el hecho de que esta calidad se le hubiera dado primero a la UMSNH tiene que ver con que fue precisamente la región donde se encuentra Michoacán la que se erigió como epicentro de un sinfín de luchas que tenían sumida a la población en el analfabetismo, la pobreza y, en general, en una brecha muy amplia de desigualdad social. En razón de lo anterior, esta entidad federativa precisaba de mujeres y de hombres con los elementos mínimos indispensables de instrucción, pero también con los profesionistas que sin duda llevarían a su estado por la senda del desarrollo.

Cabe decir que el principal impulsor del establecimiento de la autonomía universitaria de la UMSNH fue el gobernador Pascual Ortiz Rubio, quien contaba con un diagnóstico situacional claro que lo llevó a sostener que dicha autonomía era necesaria para el desarrollo del estado que gobernaba.1

De esta manera, el 15 de octubre de 1917 el Congreso del estado, a través del decreto número 9, declaró “independiente del Estado la educación superior” y se estableció “la Universidad Autónoma del Estado de Michoacán, y se denominará Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo”. Con este documento, se hicieron muy importantes aportaciones para otras y, en sí, para el futuro de México:

1. Logró que un órgano del gobierno declarara independiente del Estado a la educación superior. Se trata de una profunda reforma que llevó a otra dimensión a la universidad autónoma y le dio una legitimidad y un margen de acción sin precedentes. Aunado a ello, en consonancia con la profunda reforma que significó la separación Iglesia-Estado, se concibió esta separación Estado-educación superior, pues así como había resultado perniciosa la influencia de la Iglesia en el Estado, el Estado lo venía siendo con la educación superior.2

2. Constituyó como órgano de gobierno de la universidad a un cuerpo colegiado llamado Consejo Universitario. Éste se estaría compuesto exclusivamente por integrantes de la comunidad universitaria (el rector, los directores de las distintas escuelas universitarias, cuatro profesores y un estudiante por cada escuela), lo que desembocaría en la pretendida mitigación de cualquier intento de intromisión por parte de algún agente externo.

3. Estableció que por primera y única ocasión el rector sería designado por el Congreso del estado. Después de una lectura amplia, lo anterior lleva a colegir que en lo subsecuente éste sería designado a través de un proceso en el que solamente participaría la comunidad universitaria (también señaló que los demás miembros del Consejo Universitario serían nombrados en asamblea plena por el rector, los directores, profesores y estudiantes).

4. Facultó al Consejo Universitario para la expedición de normas. Es decir que la facultad de darse sus propias normas se confirmó como un factor fundamental del concepto de autonomía universitaria.

5. Detalló la forma en que se financiaría este ente público y la no gratuidad del servicio prestado, en general. Así, se buscaría que, llegado el momento, la UMSNH pudiera, al igual que administrarse, sostenerse a sí misma.

 

La Universidad Autónoma de San Luis Potosí (UASLP): sus avances

La segunda institución de educación superior a la que se dotó de autonomía fue la UASLP, la cual surgió como una necesidad frente al complejo escenario vivido en aquellos años en esa entidad federativa, siendo el principal promotor para brindarle esta característica el gobernador licenciado Rafael Nieto Compeán. De esta manera, el 10 de enero de 1923, a través del decreto 106 el Congreso del estado estableció “la Universidad Autónoma del Estado, que se denominará Universidad de San Luis Potosí”.

Luego de una lectura detallada del decreto, resulta irrebatible la influencia que ejerció el diseño institucional de la UMSNH en el de la UASLP. No obstante, esta última trajo nuevas aportaciones al concepto de autonomía universitaria:

1. Dotó de personalidad jurídica propia al ente público, además de que, al expresar que podría administrar con toda libertad sus fondos, se pudo concluir que también contaría con patrimonio propio.

2. Detalló que la autonomía recaería en su organización científica, técnica, docente y financiera, pudiendo administrar con toda libertad los fondos que le pertenecieran.

3. Estableció como máximas autoridades al rector, al Consejo Universitario y a la Asamblea General.

4. Limitó el mandato del rector a tres años y le dio la posibilidad de reelegirse por una ocasión. Además, estableció que desde el principio sería electo por escrutinio secreto en el seno de la Asamblea General, la cual presidiría posteriormente, como también lo haría con el Consejo Universitario.

5. Conformó al Consejo Universitario con cuatro consejeros nombrados por los catedráticos y uno por los alumnos. Todos con la posibilidad de reelegirse.

6. Compuso a la Asamblea General con dos representantes de cada institución de las que integraban la universidad, los cuales durarían en funciones dos años, siendo nombrados de entre ellos por los catedráticos, los estudiantes y los empleados superiores de cada institución.

7. Ordenó que la Asamblea General, integrada por el rector, los consejeros y los representantes, tomaría determinaciones relacionadas con los programas y los reglamentos de cada escuela, facultad o institución, procurando seguir los de la Universidad Nacional de México.

8. Dispuso que el manejo de los bienes de la universidad estaría sujeto a la revisión de la Contaduría de Glosa, para el efecto de que ésta pudiera informar al Congreso del estado.

Como es notable, la UASLP inspiró su proyecto en el de la UMSNH y lo llevó más allá, pudiendo avanzar en dar forma a la estructura ideal para una universidad pública que además contara con autonomía, la cual cada vez se tornaba más indispensable para que las cátedras impartidas, la investigación producida y la cultura difundida en y por ella, estuvieran alejadas de cualquier influencia política y diera apertura a todas las voces. Básicamente, que hubiera una libertad irrestricta cimentada sobre la base de este concepto fundamental.

 

La Universidad Nacional de México: su consolidación

Con sendos ejemplos en el orden local, una de las grandes asignaturas pendientes era la consecución de la autonomía universitaria para la Universidad Nacional que, cabe decir, antes de contar con esta importante característica ya se había erigido como un ejemplo a seguir a lo largo del territorio mexicano y lograba un liderazgo claro en América Latina. Si bien se debe aclarar que antes las universidades mencionadas líneas arriba ya habían conseguido acceder a la autonomía, con la conquista de ésta por parte de la Universidad Nacional la figura tomó un nuevo impulso, pues de un momento a otro pasó de ser una realidad en algunas entidades federativas para alcanzar a serlo a nivel nacional y por medio de la Máxima Casa de Estudios: aquella que había resultado y resulta ser una inspiración para todas las demás.

La conquista que llevó a la Universidad Nacional a convertirse en autónoma tiene muchos orígenes, diversos significados y, definitivamente, un gran número de consecuencias. Para entender esta afirmación se debe, en principio, tener en cuenta que todo proceso de desconcentración del poder en el que normalmente el empoderamiento de un ente público se da en detrimento de los hilos al alcance de otro órgano del poder público, implica invariablemente que este segundo siempre ponga en el camino claras resistencias para permitirlo. Por lo tanto, la decisión política fundamental del presidente Emilio Portes Gil de comenzar a sacar del ámbito de influencia del gobierno a la institución de educación superior más prestigiosa del país, fue una muy difícil que solamente puede entenderse por la confluencia de muchos factores para que en el lugar y en el momento justos se presentara esta victoria trascendental para la educación superior y, en consecuencia, para México.

El prestigio ganado por la Universidad Nacional durante los inicios del siglo XX llevó a que su gobierno fuera necesariamente reformado; sin embargo, los tiempos convulsos generados por la Revolución mexicana habían demorado estos cambios. Fue hasta la irrupción de un movimiento estudiantil —en el que, por cierto, la Escuela Nacional de Jurisprudencia había jugado un papel protagónico— que se produjo una serie de circunstancias que llevó a que, finalmente, el 26 de julio de 1929 se publicara en el Diario Oficial la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma. Con esta ley la autonomía universitaria dio un nuevo salto de calidad, pues, entre otras cosas:

1. Consideró como objetivo —como sucedió con la UMSNH— que en un futuro la Universidad Nacional llegara a contar con los fondos que la hicieran independiente. Incluso sostuvo que en su carácter de autónoma tendría que ir convirtiéndose en una institución privada.

2. Depositó el gobierno en manos del Consejo Universitario, del rector, de los directores de facultades, de escuelas e instituciones y de las academias de profesores y alumnos.

3. Determinó que, entre otros consejeros, habría un delegado de la Secretaría de Educación Pública que se integraría al Consejo Universitario.

4. Dispuso como una de las facultades del Consejo Universitario la de elegir al rector de la terna propuesta por el presidente de la República. Asimismo, el mismo consejo nombraría al secretario, al tesorero y al auditor de la universidad, así como a los directores de facultades y escuelas.

5. Estableció con claridad los requisitos para ocupar altos cargos dentro de la universidad como los de rector, secretario o director.

6. Facultó al presidente de la República para interponer su veto a las resoluciones el Consejo Universitario cuando lo estimara conveniente.

Como es notorio, el contenido de esta ley aún implicaba una injerencia muy importante del presidente de la República en la vida interna de la Universidad Nacional —desde proponer al Consejo Universitario la terna para rector hasta contar con un delegado de la Secretaría de Educación Pública en el mismo órgano colegiado; incluso podría interponer su veto a decisiones tomadas por este último—. No obstante, la sola intención de comenzar a descentralizar a la universidad dio inicio a una tendencia que llegaría a márgenes de autonomía mucho mayores y, por lo tanto, al desempeño de las labores de la universidad en un ambiente de libertad difícil de imaginar en aquellos años.

Luego del gran triunfo que significó la publicación de la Ley Orgánica de 1929 —en la que ya se pudo notar la voluntad de “separar” a la Universidad Nacional del gobierno—, vino una etapa en la que, por razones políticas, la Universidad Nacional fue relegada en muchos aspectos, simplemente porque se dio prioridad a otros asuntos, y por la resistencia de esta institución a participar en asuntos políticos por la vía de impartir educación superior con marcados sesgos ideológicos, ésta padeció un desinterés por parte del gobierno. También la vida interna de la propia institución vivió fuertes turbulencias que llevaron a la marcada constitución de diferentes grupos muy polarizados. Inclusive, hubo la idea de retirarle el financiamiento a la Universidad Nacional con el argumento de que así lograría llegar al estatus planteado en la Ley Orgánica de 1929, es decir, convertirse en una institución privada.

A pesar de lo anterior, durante la administración del presidente Manuel Ávila Camacho, el 6 de enero de 1945 finalmente fue publicada la Ley Orgánica de la Universidad Nacional Autónoma de México que, como rasgo distintivo, define su naturaleza jurídica denominándolo “organismo descentralizado del Estado”.3 Respecto de la vida interna de la universidad se observaba, entre otras cosas, lo siguiente:

1. Añadió como autoridades universitarias al patronato y a los consejos técnicos de facultades y escuelas. El primero, para encargarse de administrar el patrimonio universitario, y los segundos, para encargarse de asuntos académicos.

2. Definió que las autoridades universitarias fueran electas solamente a través de procesos internos, es decir, sin intervención de órganos ajenos a la Universidad Nacional.

3. Eliminó la clara injerencia que hasta el momento el presidente de la República tenía en la vida de la universidad. Cuestiones como la presencia de un delegado de la Secretaría de Educación Pública en el Consejo Universitario o la facultad del presidente de la República para interponer su veto a las resoluciones el Consejo Universitario desaparecieron de esta norma.

Una vez conocida esta Ley Orgánica de 1945 se completó lo referente a la estructura de gobierno de la Universidad Nacional y, con ello, se logró fungir una vez más como ejemplo para toda aquella universidad pública autónoma que aspiraba a ejercer esa autonomía con la garantía de contar en su interior con autoridades que contribuían a que hubiera un verdadero sistema de pesos y contrapesos en el seno de la institución, logrando así que fuera más complicado una concentración del poder y, en consecuencia, un ejercicio irresponsable de esa característica.

Luego de la configuración que con el transcurso de poco más de 60 años había tomado la universidad pública autónoma fue momento de abrir paso a una exigencia histórica de diversas comunidades universitarias a lo largo del país: el reconocimiento a rango constitucional de la autonomía universitaria.

Fue durante el gobierno de José López Portillo cuando se adicionó la fracción VII al artículo 3º constitucional —el 9 de junio de 1980—, la cual comienza sosteniendo que “las universidades y las demás instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía…”, lo cual ciertamente resultó insuficiente, pues esa elevación a rango constitucional de la autonomía universitaria fue muy relativa, ya que dejó abiertos amplios márgenes al Congreso de la Unión y a los congresos locales para que a través de reformas a las constituciones locales, o incluso de la expedición de legislación secundaria, otorgaran autonomía a instituciones de educación superior.

Sin embargo, el reconocimiento de autonomía a las instituciones de educación superior en la propia Ley Fundamental se constituyó como un logro transformador que tenía esperando por lo menos un siglo, propugnado así por la elevación de la calidad en la trascendental prestación del servicio público respectivo.

 

El organismo descentralizado del Estado

Esta naturaleza jurídica se ha constituido como una muy difícil de definir por los estudiosos del Derecho administrativo y del Derecho constitucional. Se debe comenzar por aclarar que en la estructura gubernamental mexicana existe algo a lo que he denominado “descentralización en sentido amplio”, un fenómeno en el que un órgano del poder público va otorgando cierta autonomía e independencia a algunas de sus partes integrantes. Para entender mejor lo anterior, hay que destacar que de menor a mayor grado de autonomía respecto, primero del Poder Ejecutivo Federal y luego del Estado —o gobierno—, se cuenta con las siguientes naturalezas jurídicas:

  1. Órgano desconcentrado. Se encuentra dentro del esquema de centralización administrativa en razón de que cuenta con un superior jerárquico adscrito a la misma —en última instancia el jefe del Ejecutivo—; en él, este último delega ciertas facultades siempre sujeto a una relación de supra a subordinación. Es parte de la administración pública federal (APF).
  2. Organismo descentralizado. Se encuentra dentro del esquema de descentralización administrativa en razón de que está desligado parcialmente del jefe del Ejecutivo, pues cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propios y se encarga del desempeño de tareas específicas. Es parte de la administración pública federal (APF).
  3. Organismo constitucional autónomo. Se encuentra a la par de los poderes tradicionales y fue creado y configurado por la Constitución, y ejerce facultades originarias con criterios técnicos, buscando el diseño y la implementación de políticas públicas de largo aliento, independientes del proyecto político con el que coexisten. Es parte del poder público y los integrantes de sus órganos de gobierno son nombrados a través de procesos en los que intervienen otros poderes.
  4. 4.Organismo descentralizado del Estado. Esta última definición es resultado de un análisis de las implicaciones de la autonomía universitaria y de la profundización en el concepto de “organismo descentralizado del Estado”.

Si se atendiera la literalidad de esta última expresión, se tendría que la universidad pública autónoma a la que su ley la defina con esta naturaleza jurídica estaría a la par del poder público, del pueblo y del territorio como elementos esenciales, y sería un elemento modal más del Estado como la soberanía y el orden jurídico.

En cambio, si se hace una reflexión de los debates sostenidos en esos tiempos y de los motivos para la expedición de diversas normas, se puede observar claramente la presencia de la histórica confusión que ha habido entre los conceptos de Estado y gobierno, por la que repetidamente se ha hecho uso indistinto de ambos términos como si fueran sinónimos. En dado caso estaríamos ante la presencia de un “organismo descentralizado del gobierno”. Lo anterior podría considerarse más congruente, ya que este tipo de instituciones serían parte del poder público pero no estarían subordinadas a ninguna de las autoridades que lo integran, lo que haría un enroque exacto con la posibilidad de la universidad pública autónoma de elegir a sus propias autoridades o de darse su propio orden jurídico, lo cual se traduce en el mayor grado de autonomía de un ente público existente en México.

Tomando como correcta la segunda de las ideas, se considera pertinente la siguiente definición: “Se encuentra a la par de los poderes y es reconocido por la Constitución —aunque esa calidad se la otorga la ley correspondiente—. En razón del tipo de servicio que presta, esta naturaleza jurídica está íntimamente ligada al concepto de autonomía universitaria como una garantía institucional de ella. Con ésta se busca construir un blindaje en torno a la libertad con la cual se imparte la docencia, se realiza la investigación y se difunde la cultura. Es parte del poder público pero no se encuentra subordinado a ninguna de sus autoridades, pues los integrantes de sus órganos de gobierno son nombrados a través de procesos en los que solamente participa su propia comunidad y cuentan con su normatividad diseñada por ellos mismos”.

Resulta paradójico que sea una ley secundaria la que le otorgue esa calidad, pues en el caso del organismo constitucional autónomo —que es “menos autónomo”— ese carácter se lo da la propia Ley Fundamental. Por lo anterior, parece un exceso que para la creación de un organismo descentralizado del Estado existan menores requisitos que los necesarios para la creación de un organismo constitucional autónomo —que es el que tiene el grado menor inmediato de autonomía—, debido a que éste debe sujetarse a la rigidez propia de la reformabilidad de la Constitución.

 

Reflexiones finales

El desarrollo de la estructura gubernamental desde el México independiente ha sido vertiginoso y en muchos momentos eso ha generado una carencia de orden. La gran cantidad de retos que ha significado la evolución de la sociedad mexicana ha impactado en la profesionalización y en el tamaño de su poder público; no existe comparación entre las necesidades de la sociedad a principios del siglo XIX y las exigencias que plantea un conglomerado humano en el siglo XXI.

Cabe decir que no todos los cambios sufridos por la estructura gubernamental fueron exitosos, pero indiscutiblemente buena parte de la posibilidad de éxito de las nuevas políticas públicas pasaba por una desconcentración del poder. De esta manera se podría contar con instituciones dedicadas a la prestación de servicios apartada de cualquier sesgo político y solamente guiada por lo que consideraran decisiones de largo aliento que precisaran de criterios técnicos para su consecución.

Este camino tuvo como primeros intentos la creación de los departamentos administrativos —donde no se planteaba una descentralización pero sí una separación de lo político y lo técnico— o la desconcentración administrativa; también la descentralización administrativa hizo acto de aparición para luego dar paso a la autonomía universitaria —sustentada en la figura del organismo descentralizado del Estado— para contar, en tiempos más recientes, con la autonomía constitucional —sostenida por la figura del organismo constitucional autónomo—.

Evidentemente uno de los modelos más exitosos ha sido el de la autonomía universitaria que en principio fue tímida en su profundidad —UMSNH— para actualmente llevar aparejada la figura del organismo descentralizado del Estado. Ambos pilares han sido fundamentales para garantizar el buen éxito de las instituciones de educación superior que han contado con ellos, pues día a día la labor desempeñada por las universidades —y en buena medida las autónomas— han funcionado como catalizadores de los sueños y las añoranzas de quienes pasan o han pasado por ellas.

Calificar a la UNAM como el proyecto educativo y cultural más importante del Estado mexicano se encuentra perfectamente soportado, y no sólo eso; actualmente su trascendencia y su posición a nivel nacional e internacional dan fe de lo indispensable que ha sido, es y seguirá siendo la autonomía con la que cuenta, aquella que su profesor emérito, don Sergio García Ramírez, define contundentemente como el oxígeno que respiran todos aquellos que forman parte de ella.

 


 

* Catedrático de la Facultad de Derecho de la UNAM, socio del despacho Zeind & Zeind y miembro de número del Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de México. Autor del libro Organismos constitucionales autónomos. Contacto: Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo..

[1] El Congreso local, después de intensos debates y reticencias, accedió a cumplir con algunas de las pretensiones originales del gobernador —entre ellas, afortunadamente, la de dotar de autonomía a la UMSNH—, que le sumaron algunas características importantes respecto de su financiamiento.

2 Además de la importante injerencia que la Iglesia tenía en la instrucción de los mexicanos.

3 Lo que sin duda fue la aportación definitiva para la consolidación del concepto de autonomía universitaria.

  

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