Perdones, amnistías y condonaciones de impuestos

Perdones, amnistías y condonaciones de impuestos

 

El pasado 20 de mayo, el presidente López Obrador emitió un decreto que deja sin posibilidad al titular del Ejecutivo federal de realizar condonaciones a deudores fiscales, con el objetivo de “acabar con privilegios fiscales” y “poner un punto final a estas condonaciones excesivas, abusivas, injustas, porque esto ha significado una fuga de ingresos para la hacienda pública.” El autor reflexiona sobre las aristas legales involucradas en esta disposición.

 

 

A raíz de la eliminación del control de cambios que rigió en México entre 1982 y 1991, por medio del cual empresas y ciudadanos tuvieron acceso limitado a la compra y venta de dólares americanos a un tipo de cambio “preferencial”, se suscitó una importante fuga de capitales mexicanos al extranjero para proteger el valor de las inversiones de las constantes devaluaciones sufridas en esos años. A la fecha en que entrara en vigor el decreto de control (entonces generalizado) de cambios, el dólar podía adquirirse en poco menos de 50 pesos. Hoy día, sin contar con la resta de los tres ceros al peso de 1992, la divisa estadounidense se adquiere en alrededor de 20,000 pesos.

Esta circunstancia provocó que durante las últimas cinco administraciones el gobierno emitiera diversos decretos fomentando la repatriación de capitales, permitiendo un pago del impuesto sobre la renta (ISR) sobre el monto del capital que habría de retornarse. Con el tiempo, estos decretos elevaron la tasa del ISR y los requisitos de permanencia de los capitales retornados a México.

Por otro lado, con motivo de la crisis económica desatada en diciembre de 1994, la cual provocó un incumplimiento generalizado al pago de deudas bancarias y fiscales, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público implementó —unos meses después— un programa de apoyo a deudores del fisco (conocido como PROAFI), por medio del cual se establecieron prórrogas y condonación de actualización y recargos para cerca de dos millones de contribuyentes.

El PROAFI implicó una importante depuración de créditos fiscales que dio como resultado que el fisco descubriera una inmensa cartera con adeudos por cantidades muy bajas y con los plazos de prescripción encima. Esta última circunstancia hacía incosteable el cobro de esos adeudos. Por ello, a partir de entonces, el Congreso de la Unión cancelaría anualmente este tipo de créditos fiscales que —de cualquier modo— nunca habrían de recaudarse.

Durante esos años se incorporó en la legislación fiscal la posibilidad de condonación de multas para promover el pago de contribuciones (incluyendo su actualización y sus recargos) para quienes el Servicio de Administración Tributaria les hubiera determinado un crédito fiscal y decidían no impugnarlo litigiosamente. Estas medidas incorporadas primero en el Código Fiscal de la Federación (CFF) se incluyeron, posteriormente, en la Ley Federal de los Derechos de los Contribuyentes. De igual forma, se eliminó la obligación de acumular como ingreso —para efectos del ISR— el monto de deudas condonadas en procesos de concurso mercantil.

Por último, debe tenerse en cuenta que, en términos del artículo 39, fracción I, del CFF, el Ejecutivo federal se encuentra facultado desde hace varias décadas para condonar o eximir, total o parcialmente, el pago de contribuciones y sus accesorios o diferir su pago cuando se haya afectado o se trate de impedir que se afecte la situación de algún lugar o región del país o ciertas actividades económicas, así como en los casos de catástrofes sufridas por fenómenos meteorológicos, plagas o epidemias. En estos casos se circunscriben decenas de decretos presidenciales para resolver la situación de afectados por sismos o inundaciones, pero también ha servido de fundamento para algunas de las amnistías señaladas arriba.

Como puede observarse, son diversas las causas por las que se han otorgado perdones fiscales, con diferentes grados de justificación.

En este contexto, el pasado 20 de mayo de 2019, fundándose en el citado artículo 39, fracción, I del CFF, el presidente López Obrador emitió un singular decreto por el que se dejan sin efectos los decretos sobre condonación de impuestos emitidos con base en el propio artículo 39, fracción I, al tiempo en que el Ejecutivo se compromete a no ejercer esta facultad prevista en esa misma disposición.

Aclaro que en diversas ocasiones he expresado mi oposición a los programas de amnistía o perdón fiscal generalizado otorgados por administraciones anteriores, en específico a los de repatriación de capitales. Resulta inequitativo que los contribuyentes incumplidos reciban los mismos o mayores beneficios que quienes cumplen en tiempo y forma. Por ello aplaudo la decisión del presidente de la República al hacer pública su intención de no otorgar, hacia el futuro, este tipo de condonaciones.

Sin embargo, para ello bastaba con que el Ejecutivo federal dejara de expedir este tipo de decretos y no que emitiera uno que ilegalmente pretende acotar las facultades previstas en la fracción I del artículo 39 citado y que introduce, además, incertidumbre jurídica al haber dejado sin efectos decretos y acuerdos en los que se contenían disposiciones distintas a las de simple condonación de impuestos.

El anuncio por el que se compromete a no emitir este tipo de perdones fiscales no se limita en exclusiva a los grandes contribuyentes, como se ha anunciado en la opinión pública, sino también a cualquier otro tipo de deudores fiscales, por lo que la promesa presidencial puede abarcar a cualquier contribuyente. Debe señalarse que este decreto contiene las excepciones antes apuntadas (contenidas en el CFF vigente), en el sentido de que cualquier situación económica adversa o desastre natural permitirá al presidente —en el futuro— condonar o eximir impuestos a cualquiera.

El decreto del 20 de mayo, por lo tanto, deja intacta la posibilidad de emitir decretos con base en la fracción I del artículo 39 en cuestión, como si no hubiera existido el decreto. En otras palabras, este ordenamiento administrativo indica que no habrá de perdonarse nunca más a nadie, salvo —claro— cuando valga la pena perdonarlo.

En este debate debe tenerse mucho cuidado en dos temas.

En primer término, no deben confundirse las amnistías o perdones fiscales con otro tipo de condonaciones de deudas previstas en el CFF o en la Ley Federal de los Derechos del Contribuyente o la cancelación de créditos incobrables prevista en la Ley de Ingresos de años anteriores o las condonaciones previstas en la Ley de Ingresos vigente. Los montos que se han manejado en la opinión pública parecen involucrar perdones multimillonarios de impuestos a algunas empresas, cuando —como vimos— pueden ser diversas las causas de cancelación de créditos fiscales. Es decir, no deben meterse en la misma canasta las condonaciones que permiten la supervivencia de la actividad económica de los contribuyentes con la facilidad —esperada en cada sexenio— de permitir la repatriación de capitales a quienes insisten invertirlos o mantenerlos en el extranjero.

En segundo lugar, no deben emitirse disposiciones de carácter administrativo (decretos o memorándums) que pretendan dejar sin efecto lo previsto en normas aprobadas por el Congreso de la Unión. Si el presidente no desea ejercer una facultad discrecional, que simplemente no la ejerza y punto. En la cultura de la legalidad que debemos construir a diario las formas importan.

 


 

* Abogado por la Escuela Libre de Derecho y socio de Impuestos en Deloitte México.

 

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