El nuevo sistema de justicia penal cumple diez años

El nuevo sistema de justicia penal cumple diez años

 

Aunque el nuevo sistema de justicia penal no ha ofrecido los resultados para los cuales fue diseñado, existen diversas áreas de oportunidad desde el punto de vista operativo, normativo y jurisprudencial que ayudarían a consolidarlo. El autor aborda las más relevantes.

 

Hace poco más de una década, el 18 de junio de 2008, fue publicada la reforma constitucional en materia de justicia penal y seguridad pública que modificó 10 artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esto significó un cambio de paradigma en la procuración e impartición de justicia en materia penal, pues se transitó de un sistema procesal penal mixto o tradicional a uno acusatorio y oral. Con el fin de implementar el nuevo sistema, el 5 de marzo de 2014 se publicó el Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP), que estableció las nuevas reglas en la investigación, el procesamiento y la sanción de los delitos: la oralidad, la celebración de audiencias públicas, los criterios de oportunidad para el Ministerio Público, los acuerdos reparatorios, la suspensión condicional del proceso, el procedimiento abreviado, entre otras. Todo con el fin de resolver el conflicto mediante la conciliación y la reparación del daño, dejando en segundo plano la declaración de culpabilidad.

El nuevo sistema de justicia penal debía entrar en vigor en todo el país en un plazo no mayor a ocho años. Por ello, su implementación requirió la selección y la capacitación de jueces, ministerios públicos, defensores y demás servidores públicos involucrados en la operación del sistema, además de una cuantiosa inversión en infraestructura. En el ámbito federal, el nuevo sistema entró en vigor de manera gradual a partir del 24 de noviembre de 2014 y concluyó el 14 de junio de 2016. Hasta hoy están en funciones 39 centros de justicia penal federal en todo el país.

No obstante, la implementación del nuevo sistema acusatorio ha corrido con otra suerte en el fuero común. Lo anterior debido a la falta de capacitación de diversos operadores y a las fuertes restricciones presupuestales en las que policías estatales, fiscalías, procuradurías y jueces locales deben actuar. Evidentemente, los problemas en la implementación del nuevo sistema impactan en sus resultados y minan su legitimidad frente a la ciudadanía.

Aunque el nuevo sistema no ha ofrecido los resultados para los cuales fue diseñado, existen diversas áreas de oportunidad desde el punto de vista operativo, normativo y jurisprudencial que ayudarían a consolidarlo. Persiste el reto de evitar la divergencia de resultados en sus partes integrantes: policías, ministerios públicos, jueces y autoridades penitenciarias. Para tal fin, se estima conveniente establecer un diseño institucional que incluya una estructura de incentivos mutuos que fomenten procesos de seguimiento, coordinación y rendición de cuentas entre los eslabones del sistema.

Aunado al fortalecimiento del sistema en su conjunto, existen elementos puntuales que impulsarían su consolidación. Se mencionan a continuación algunos de los más relevantes.

 

Registro de la información relacionada con las salidas alternas

Para las salidas alternas previstas en el CNPP, la autoridad competente debe contar con un registro para dar seguimiento al cumplimiento de los acuerdos reparatorios y a la suspensión condicional del proceso. Dicho registro debe ser consultado por el Ministerio Público y la autoridad judicial antes de solicitar y conceder, respectivamente, alguna forma de solución alterna del procedimiento.

Asimismo, la Ley Nacional de Mecanismos Alternativos de Solución de Controversias en Materia Penal prevé la existencia de una base de datos nacional conformada por la información de todos los órganos especializados en mecanismos alternativos de solución de controversias de la nueva Fiscalía General de la República y de las procuradurías o fiscalías estatales, así como de los poderes judiciales locales. La base de datos nacional servirá para verificar si alguno de los intervinientes ha participado en mecanismos alternativos, si ha celebrado acuerdos reparatorios y si, en su caso, los ha incumplido.

Por lo tanto, es fundamental que las autoridades ministeriales y judiciales del país cuenten con los registros correspondientes y proporcionen oportunamente la información al Centro Nacional de Información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, con el fin de mantener actualizada la base de datos nacional y tener certeza en el manejo de los datos. La correcta operación de los mecanismos alternativos de solución de controversias depende, en gran medida, de la existencia y constante actualización de información fidedigna.

 

Reforma para homologar los supuestos de improcedencia de las salidas alternas

Existen supuestos específicos de improcedencia para las salidas alternas. Los acuerdos reparatorios no proceden cuando el imputado haya celebrado antes otros acuerdos por hechos que correspondan a los mismos delitos dolosos, ni cuando se trate de delitos de violencia familiar o sus equivalentes en las entidades federativas. Tampoco son procedentes cuando el imputado haya incumplido previamente un acuerdo reparatorio, salvo que haya sido absuelto. A su vez, la suspensión condicional del proceso no procede cuando no han transcurrido dos años desde el cumplimiento o cinco años desde el incumplimiento de una suspensión condicional anterior, salvo que en este último supuesto el imputado haya sido absuelto.

Como puede advertirse, los supuestos de improcedencia son distintos para una y otra salida alterna. Por esta razón podrían homologarse los supuestos de improcedencia de ambas salidas alternas para establecer que, al igual que en los acuerdos reparatorios, la suspensión condicional del proceso no será procedente cuando el imputado haya celebrado antes otra suspensión condicional por hechos que correspondan a los mismos delitos dolosos. De forma similar, que tampoco sea procedente cuando el imputado haya incumplido previamente una suspensión condicional del proceso, salvo que haya sido absuelto.

De otra manera, una regulación disímil podría permitir que un imputado que cometió un delito, y cuyo asunto se resolvió mediante un acuerdo reparatorio o una suspensión condicional del proceso, cometa un segundo delito que encuentre solución por alguna de esas salidas alternas. Esta circunstancia impactaría en la forma en que la sociedad percibe el funcionamiento de las salidas alternas, pues se distorsionaría su objetivo si una persona comete delitos reiteradamente y su asunto siempre encuentra solución mediante acuerdos reparatorios o la suspensión condicional del proceso.

 

Fortalecimiento de la autoridad de supervisión de medidas cautelares y suspensión condicional del proceso

En virtud del acuerdo publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 19 de julio de 2017 se creó la Unidad de Seguimiento y Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso —unidad de apoyo del Comisionado General de la Policía Federal—. Esta unidad se encarga de realizar la evaluación de riesgos del imputado, a efecto de que el juez de control cuente con mejores elementos para determinar la idoneidad y la proporcionalidad de la medida cautelar a imponer.

Sin embargo, su nivel de desarrollo es incipiente y se encuentra en condiciones poco óptimas para su operación, pues requiere desarrollo y fortalecimiento de infraestructura, equipamiento y personal. Por este motivo, no ha sido funcional para que los ministerios públicos y los jueces cuenten con información de calidad para la solicitud y la imposición de medidas cautelares.

Es necesario que a dicha unidad se le proporcionen los recursos humanos, materiales y financieros suficientes para el ejercicio de sus funciones, así como asegurar que sus integrantes cuenten con el perfil profesional idóneo. De lo contrario se podría incidir negativamente en la correcta operación del sistema de justicia penal al dificultar en la práctica la evaluación y el seguimiento de las medidas cautelares. Esto tendría como consecuencia que dichas tareas se deleguen en las autoridades policiacas de los distintos órdenes de gobierno o en las unidades de medidas cautelares de las entidades federativas, como acontecía antes de la creación de dicho organismo.

 

Localizadores electrónicos

El CNPP prevé la colocación de localizadores electrónicos como una de las medidas cautelares que el juez de control puede imponer al imputado, a solicitud del Ministerio Público o de la víctima u ofendido. Sin embargo, a nivel federal la Unidad de Seguimiento y Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso no cuenta con esos dispositivos electrónicos, como tampoco la mayoría de las unidades de medidas cautelares de las entidades federativas. Evidentemente, esto afecta la debida operación del sistema, ya que reduce el catálogo de medidas cautelares que el juez de control puede imponer al imputado.

Esta circunstancia implica, en muchos casos, que el Ministerio Público solicite la prisión preventiva como medida cautelar al considerar que es la única forma idónea para asegurar la presencia del imputado en el proceso. Esta práctica desnaturaliza la prisión preventiva, pues ésta debe ser excepcional, toda vez que el Ministerio Público podrá solicitarla al juez de control solamente cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad. De ahí la necesidad de proporcionar a la Unidad de Seguimiento y Supervisión de Medidas Cautelares y Suspensión Condicional del Proceso los recursos financieros suficientes para la operación de los localizadores electrónicos.

 

Capacitación de la policía

Una de las grandes áreas de oportunidad para la consolidación del nuevo sistema de justicia penal es la debida capacitación y fortalecimiento de los cuerpos policiacos que, en el nuevo sistema, tienen un papel activo en la investigación bajo la dirección y el mando del Ministerio Público. Actualmente existe una brecha entre sus nuevas responsabilidades y las mejoras en su desempeño.

En la práctica, los jueces de control frecuentemente califican como ilegales las detenciones realizadas por la policía debido a la vulneración de los derechos humanos de los imputados al ser privados de su libertad, al existir demora en su puesta a disposición del Ministerio Público sin causa justificada o, incluso, por prácticas reprobables, como la tortura. Esta situación incide en la eficacia del sistema pues a raíz de una actuación indebida de la policía los imputados pueden obtener su libertad y, por ende, la comisión de delitos queda impune, ya que la consecuencia de una detención ilegal es la invalidez de los datos de prueba obtenidos directa e inmediatamente con motivo de la propia detención.

Por ello, se considera de suma importancia que las instituciones involucradas redoblen esfuerzos para que los cuerpos policiacos reciban la debida capacitación en materia de detenciones, derechos humanos y temas relacionados con sus funciones en la etapa de investigación. Todo lo anterior con el objetivo de mejorar sustancialmente su desempeño conforme a los estándares de actuación del nuevo sistema de justicia penal.

 

Actuación del Ministerio Público en la etapa de investigación

En el nuevo proceso penal acusatorio la etapa de investigación comprende dos fases; a saber: 1) la investigación inicial, que comienza con la presentación de la denuncia, querella u otro requisito equivalente, y concluye cuando el imputado queda a disposición del juez de control para que se le formule imputación, y 2) la investigación complementaria, que comprende la formulación de la imputación y se agota una vez que se haya cerrado la investigación.

Ésta es una diferencia respecto de lo que ocurría en el sistema penal mixto o tradicional, donde la función investigadora del Ministerio Público solamente se desarrollaba en la etapa de averiguación previa y una vez que ejercía la acción penal dejaba de tener el carácter de autoridad. En tal virtud, en la fase de instrucción la autoridad ministerial generalmente no ofrecía pruebas, pues las recabadas en la averiguación previa conservaban su valor probatorio y podían ser tomadas en consideración para sustentar una sentencia. Sin embargo, bajo el nuevo sistema es importante que el Ministerio Público continúe con la investigación del caso durante la fase de investigación complementaria.

De ahí la relevancia de fortalecer las capacidades institucionales del Ministerio Público para que desarrolle investigaciones eficientes, exhaustivas y profesionales orientadas a explorar todas las líneas de investigación posibles que permitan allegarse datos de prueba para el esclarecimiento del hecho que la ley señala como delito, así como la identificación de quien lo cometió o participó en su comisión y, de esta manera, estar en condiciones de formular acusación en contra del imputado.

 

Lugar de reclusión de los imputados

De acuerdo con la ley, las personas sujetas a prisión preventiva deben cumplir la privación de su libertad en los centros penitenciarios más cercanos al lugar donde se está llevando a cabo su proceso, con excepción de los imputados por el delito de delincuencia organizada y de otras personas que requieran medidas especiales de seguridad. Con el objeto de que los procesados por delitos federales puedan cumplir su medida cautelar en los centros penitenciarios más cercanos al lugar en el que se desarrolla su procedimiento, las entidades federativas deben aceptar internarlos en los centros penitenciarios locales.

No obstante, en la práctica, un gran número de imputados privados de la libertad enfrentan su proceso en centros de reclusión ubicados en un lugar distinto a aquel donde se tramita la causa penal. Esta circunstancia incide negativamente en el derecho a una defensa adecuada, así como en la celeridad de la impartición de justicia, ya que el procesado no está en la posibilidad real de participar en la preparación y el desahogo de las pruebas. Igualmente, el procesado no tiene contacto directo e inmediato con el juez de la causa y su defensor, aunado a que el desahogo de las audiencias por el método de videoconferencia generalmente es tardado, pues implica la tramitación de exhortos y la fijación de fechas de las audiencias depende de la agenda del órgano jurisdiccional exhortado.

Por lo tanto, en la medida de lo posible, debe cumplirse con el mandato legal de que los imputados a quienes se imponga la medida cautelar de prisión preventiva sean internados en centros de reclusión cercanos al lugar en el que se lleva a cabo el proceso, a efecto de cumplir con la intención del legislador.

 

Reforma constitucional y al CNPP

La implementación del nuevo sistema de justicia penal ha demostrado la necesidad de realizar ajustes a la normativa procesal que lo regula, con el fin de asegurar una mejor operación. En ese sentido, actualmente el plazo constitucional de 72 horas que posee el juez de control para dictar el auto de vinculación a proceso puede duplicarse a solicitud del imputado, con la finalidad de hacer valer su derecho de defensa en esa dilación.

Lo anterior tiene como consecuencia que, si durante el plazo constitucional o su duplicidad se desahogan medios de prueba ofrecidos por el imputado, se lleva a cabo todo un procedimiento que implica, en muchos casos, un adelanto de juicio. Esto desnaturaliza la etapa de investigación del nuevo proceso penal acusatorio, sin mencionar que cuando se desahogan medios de prueba ofrecidos por el imputado se genera un desequilibrio entre las partes. Lo anterior debido a que el Ministerio Público debe solicitar y motivar la vinculación del imputado a proceso solamente con la exposición de datos de prueba, mientras que el imputado sí tiene la posibilidad de desahogar medios de prueba durante la dilación constitucional.

Esa situación genera una desventaja para el Ministerio Público, pues sólo puede apoyar su solicitud de vinculación a proceso con datos de prueba, mientras que el imputado puede oponerse a esa petición con el desahogo de medios de prueba. Por lo tanto, se considera que el derecho del imputado a prorrogar el plazo constitucional para ejercer su derecho de defensa puede alcanzarse mediante la sola incorporación de los datos de prueba que considere necesarios, con el fin de que sean tomados en consideración por el juez de control al resolver la vinculación a proceso solicitada por el Ministerio Público.

La implementación del nuevo sistema también ha supuesto un reto para los órganos de control constitucional del Poder Judicial de la Federación, debido a la convivencia entre el juicio de amparo y el proceso penal acusatorio. La interacción entre ambos ha hecho necesario armonizar la interpretación de las distintas instituciones y disposiciones jurídicas que rigen ambos sistemas para que los criterios emitidos por los órganos de amparo no incidan de manera negativa en el debido funcionamiento del proceso penal acusatorio.

Por ello, es conveniente que la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los tribunales colegiados de circuito continúen emitiendo criterios jurisprudenciales que abonen a una adecuada interacción y que resuelvan los problemas de interpretación, con el fin de fomentar la uniformidad en las decisiones de los tribunales, evitar el dictado de resoluciones judiciales divergentes y, con ello, dar certidumbre jurídica a los operadores.

Finalmente, hay que insistir en que el nuevo sistema de justicia penal es mejor que el anterior, ya que garantiza los derechos humanos del imputado, asegura la reparación del daño y proporciona una solución más rápida a los conflictos penales. Nos encontramos ante una ruta novedosa de procurar e impartir justicia en materia penal, que ahora se encuentra en su fase de consolidación. Para transitar definitivamente hacia un nuevo paradigma es necesario realizar ajustes legales, destinar los recursos necesarios, capacitar a las autoridades involucradas y establecer mecanismos de rendición de cuentas. Sólo de esta manera el nuevo sistema de justicia penal dará los resultados esperados.

 

 


 

 

* Doctor en Derecho por la UNAM y consejero de la Judicatura Federal, designado por el pleno del Senado de la República el 9 de septiembre de 2014.

 

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