La FEPADE frente a las elecciones de 2018

La FEPADE frente a las elecciones de 2018

Los comicios electorales de 2018 pondrán a prueba a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE), por lo que la autora de este artículo enumera los principales retos que ese organismo de la Procuraduría General de la República tendrá que atender durante los próximos meses.

 

 

La seguridad pública es uno de los grandes retos que tiene el Estado mexicano porque influye en la convivencia de sus integrantes que ven afectadas sus garantías individuales, como la vida y la libertad. Por su parte, la corrupción y la impunidad modifican la conducta de la sociedad en su relación con el gobierno mexicano, debilitando el Estado de Derecho.

La principal función del Estado es brindar seguridad a sus habitantes, en su integridad, en su patrimonio y en su organización democrática para elegir a sus gobernantes, ya que el hombre es enemigo del mismo hombre y se causa daño a través de su conducta indebida, la cual se traduce en acciones u omisiones. Así, la conducta puede ser, por una parte, antisocial, que es la que sólo es condenada y criticada por la sociedad, conducta realizada con motivo del servicio público que se traduce en responsabilidades administrativas, y por la otra, criminal, que es la que trae aparejadas sanciones, a las cuales asociamos con los delitos. Por su parte, el Código Penal Federal define el delito como “el acto u omisión que sancionan las leyes penales”.1

El hombre, queriendo entender estas conductas criminales, ha dedicado su estudio a través del Derecho penal,2 que mediante su normatividad —es decir, los códigos penales— encuadra o tipifica las conductas criminales y las sanciona, pero para llegar a determinar que una persona o un grupo de personas son responsables de esta conducta criminal, hay que seguir la normatividad inserta en un Código Nacional de Procedimientos Penales, que proporciona las pautas para esclarecer los hechos mediante una carpeta de investigación. Así se llegará a acreditar la responsabilidad de una conducta a una o a varias personas. Hay que empezar por una investigación que nos ayude a comprobar, mediante testimoniales, la responsabilidad de dichas personas, es decir, la realización de la conducta y, por tanto, la responsabilidad penal.

Para llevar a cabo una investigación y llegar a la obtención de pruebas el hombre se dedicó al estudio de la conducta y de los hechos a través de diversas ciencias y materias, tanto técnicas como especializadas. De este modo surgió el Derecho electoral; en materia penal federal la investigación, persecución y sanción de los delitos electorales está a cargo de la Fiscalía Especializada en la Atención de Delitos Electorales (FEPADE), que se creó en julio de 1994 como una unidad administrativa de la Procuraduría General de la República (PGR) con autonomía técnica para conocer las denuncias relacionadas con delitos electorales, integrar las averiguaciones previas correspondientes, ejercitar la acción penal —en su caso— e intervenir en los procesos respectivos hasta su conclusión. En 2013 se plantearon 37 iniciativas de reforma constitucional en materia político-electoral, y en diciembre de ese mismo año se emitió el dictamen con proyecto de decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) en materia político-electoral.3 La reforma al sistema de justicia penal de 18 de junio de 2008 surgió para hacer frente a la impunidad y a la corrupción en la investigación y la persecución de delitos en todos los ámbitos, incluidos los delitos electorales. En ese mismo tenor, el 10 de febrero de 2014 se decretó la reforma político-electoral por la que se estableció en la CPEUM que la PGR se reorganizaría en una Fiscalía General de la República y contaría con la FEPADE, con la atribución de otorgar la garantía de legalidad al proceso electoral mediante la investigación y la persecución de los delitos electorales.

La reforma electoral supuso la emisión de la Ley General en Materia de Delitos Electorales, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, así como de la Ley General de Partidos Políticos, en las cuales se tipifican nuevas sanciones a delitos electorales, tales como el uso indebido de recursos públicos en las campañas electorales, y se establecen los mecanismos de coordinación entre la PGR y el INE para la prevención del delito electoral.4

Los delitos electorales son aquellas acciones u omisiones que lesionan o ponen en peligro el adecuado desarrollo de la función electoral y atentan contra las características del voto, que debe ser universal, libre, directo, personal, secreto e intransferible.5 Son perseguidos de oficio, así que sólo basta con el conocimiento del hecho para iniciar la investigación, aunque también se procede por denuncia, que puede hacer cualquiera, ya sea un ciudadano, un servidor público, un funcionario electoral, entre otros.

El primer artículo de la Ley General en Materia de Delitos Electorales, reglamentaria del artículo 73, fracción XXI, inciso a de la CPEUM, es de orden público y de observancia general, y tiene por objeto, en materia de delitos electorales, establecer los tipos penales, las sanciones, la distribución de competencias y las formas de coordinación entre los órdenes de gobierno. Los tipos penales se encuentran en los artículos 7 a 20. La ley tiene como finalidad, en general, proteger el adecuado desarrollo de la función pública electoral y la consulta popular a que se refiere el artículo 35, fracción VIII, de la CPEUM.6 Los delitos electorales pueden ser cometidos por cualquier ciudadano, servidores públicos, funcionarios electorales, funcionarios partidistas, ministro de culto religioso, diputados y senadores electos, fedatarios públicos, ex magistrados electorales, consejeros electorales, el secretario ejecutivo del Instituto Nacional Electoral (INE), entre otros.

 

Primer reto. Denuncia de delitos electorales y confianza ciudadana

Aunque los delitos electorales en su mayoría no se denuncian, y se desconocen los hechos para proceder a la investigación de oficio, en México las víctimas de delitos en general no denuncian para evitarse más complicaciones. El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) realizó un estudio en el que se refiere a que la llamada "cifra negra" alcanzó 93.7 por ciento de la denuncia de delitos.7 Y sin denuncia o conocimiento de los hechos las autoridades se ven imposibilitadas para realizar una investigación que conlleve a las sanciones correspondientes para los responsables, pues desconoce los hechos delictivos que no son denunciados.

En esta cifra negra se encuentran todos los delitos, incluidos los electorales. Por eso, en 2015, con el fin de capacitar, difundir y divulgar información para prevenir la comisión de delitos electorales y fomentar la participación ciudadana para la estimulación de denuncias, la FEPADE suscribió nueve convenios de colaboración, un acuerdo de colaboración y un programa de trabajo, todos en materia de delitos electorales, con motivo de la intervención de la Auditoría Superior de la Federación (ASF). Por su parte, la FEPADE diseñó el indicador “Suscripción de convenios de colaboración”, que debió incluirse en su programa anual de trabajo de 2017, por lo que en 2018 deberá llevar el seguimiento adecuado de los convenios de colaboración que suscribirá durante el año electoral8 para seguir fomentando la denuncia de los delitos electorales.

Alejandro Porte Petit González, encargado del despacho de la FEPADE de octubre a diciembre de 2017, subrayó ante el Senado: “Tenemos muchos expedientes. Hay temas que causan mayor alarma o mediáticamente son más sonados, pero existen otros 4,999 que no se conocen…”9 Por su parte, el actual titular de la FEPADE, Héctor Marcos Díaz-Santana Castaños, designado por el Senado de la República en ese cargo el 15 de diciembre de 2017,10 manifestó: “Hay más de 4,000 casos, más de 85 por ciento de los cuales están relacionados con el padrón electoral, y en esos vamos a trabajar. Tenemos dos equipos: uno para reducir ese rezago y uno muy especializado para que conozca cada uno de los delitos electorales”.11

La página web de la FEPADE asegura que cuenta con 76 ministerios públicos12 para la atención de delitos electorales y abunda sobre el tema de la prescripción: es de oficio, personal y continua, tanto en las averiguaciones previas como en las que integran una carpeta de investigación. Señala que la prescripción extingue la acción penal y las sanciones,13 para lo cual basta el simple transcurso del tiempo,14 que se empieza a contar a partir de la última actuación; en otras palabras, en la mayoría de los casos la prescripción es resultado de la inactividad procesal posterior a la recepción de una denuncia. Esta es una de las razones por las que los ciudadanos no confían en las autoridades de procuración de justicia y los casos se suman a la famosa cifra negra, por considerar que la denuncia constituye una pérdida de tiempo, lo que genera la percepción de impunidad en el seno de la sociedad mexicana.

 

Segundo reto. Rezago de investigaciones pendientes

Abatir el rezago es uno de los grandes pendientes de la FEPADE. Por ejemplo, en 2016, conforme a la Auditoría Superior de la Federación, hubo un rezago de 1,443 carpetas de investigación. La Auditoría manifestó que para la operación del sistema de justicia penal sólo se cuenta con 29 agentes del Ministerio Público Federal y siete policías, con un presupuesto de 170,833,271 pesos, con los cuales abatirían el rezago en ocho a 10 años. Por lo anterior, el ex titular de FEPADE, Santiago Nieto, solicitó en octubre de 2016 un aumento de recursos para replantear una estructura orgánica, pero sin especificar su consistencia ni el monto de la adición de recursos solicitados, ni cuánto personal aumentaría, ni propuesta sobre el particular.15

En consecuencia, si 29 agentes del Ministerio Público Federal y siete policías sólo concluyen 32 carpetas de investigación de 259 que reciben cada mes, significa que un ministerio público sólo logra concluir 1.1 carpetas de investigación por mes. La página web de la FEPADE señala que cuenta con 76 ministerios públicos;16 si restamos los 29 que se dedican al sistema de justicia penal nos quedan 47 para enfrentar la investigación de delitos electorales en las 32 entidades federativas, lo cual es insuficiente para enfrentar los comicios electorales de 2018. La primera fiscal de la FEPADE, María de los Ángeles Fromow, manifestó que durante su gestión contó con “100 ministerios públicos y tres o cuatro peritos…” y se enteró de que después de su gestión el personal de la FEPADE disminuyó 50 por ciento.17 Por lo anterior, es justo y necesario realizar un análisis jurídico-administrativo sobre la disminución del capital humano que ha padecido la FEPADE desde hace 23 años, ya que jurídicamente no es lógico que si el rezago ha aumentado, así como los delitos electorales, se haya pasado de 100 ministerios públicos y tres peritos a 76 ministerios públicos y ningún perito adscrito, sobre todo cuando estamos ante una de las elecciones más desafiantes de los últimos tiempos.

 

Tercer reto. Blindaje electoral y primer respondiente

En 2018 también se deberá atender el Programa de Blindaje Electoral ya que ha presentado deficiencias. Por ejemplo, en la línea de acción “Capacitación” se identificaron como acciones específicas las temáticas de capacitación y el público objetivo, sin que se determinara el número de servidores públicos que debían capacitarse, la cantidad de cursos y su orientación. En materia de “Despliegue ministerial” sólo se definió a qué se refiere esta línea de acción pero no se determinó su cobertura ni sus actividades.18 La capacitación es relevante pues con el nuevo sistema de justicia penal es indispensable capacitar a los ministerios públicos y a los policías de investigación de la FEPADE, ya que el Código Nacional de Procedimientos Penales, en su artículo 132, vigente a partir del 18 de junio de 2016,19 refiere que la participación de las policías ya no es limitante, sino que ahora es participativa, bajo la conducción del Ministerio Público, según el artículo 21 de nuestra Carta Magna, que establece que la policía no solo actuará en la investigación de casos en flagrancia, sino como primer respondiente conforme al protocolo de actuación vigente a nivel nacional; lo cual quiere decir que al igual que el Ministerio Público, la policía podrá recibir denuncias e iniciar la investigación del hecho ilícito electoral que se le haga del conocimiento, consignándolo en el informe de policía homologado (IPH) al Ministerio Público para integrar una carpeta de investigación sólida que esclarezca los hechos delictivos y, de ser el caso, que fije un juicio oral en que sea respetado el debido proceso. En las elecciones de este año será la primera vez que se aplicará el nuevo sistema nacional de justicia penal.

La Auditoría Superior de la Federación identificó que las actas circunstanciadas en trámite de despacho se incrementaron 326.6 por ciento trianualmente, lo que, en opinión de la Auditoría, es un área de riesgo para la consecución del objetivo de abatir la impunidad, ya que no se agiliza el despacho de las mismas y se retrasa la emisión del dictamen de las que pudieran ser elevadas a nivel de averiguaciones previas, hoy carpetas de investigación. En consecuencia, la FEPADE tiene que trabajar en este rubro llevando una planeación adecuada de los recursos humanos (ministerios públicos y policías ministeriales) que se requerirán para abatir este rezago y permitir la eficiente función de la FEPADE en los comicios de 2018.

 

Conclusiones

Ante las elecciones de 2018 la FEPADE tiene los siguientes retos:

1. Abatimiento del rezago de averiguaciones previas y carpetas de investigación.

2. Creación y enriquecimiento de programas con metas y seguimiento para prevenir, perseguir y abatir delitos electorales.

3. Mayor presupuesto para incrementar los recursos humanos, materiales y técnicos, con planeación y definición de metas en el momento oportuno, ya que el presupuesto de 2018 ya fue asignado.

4. Capacitación en el Sistema Nacional de Justicia Penal y en el Protocolo Nacional de Primer Respondiente para el personal que integra la FEPADE (ministerios públicos, peritos, policías de investigación).

5. Capacitación externa y difusión de la prevención y la persecución de delitos electorales con programas y metas definidos, y seguimiento público a través de la página web.

6. Publicación y difusión en medios de comunicación y redes sociales de lo que son los delitos electorales y cómo denunciarlos.

7. Durante la precampaña y la campaña, periodo de reflexión sobre el proceso electoral, los conteos distritales y la fiscalización de campañas, así como sobre la prevención y la persecución de delitos:20

a) Compra de votos.

b) Uso, condicionamiento o cancelación de programas sociales, obras públicas y prestación de servicios para obtener votos.

c) Origen incierto de recursos para la obtención de votos.

d) Delitos que se cometan durante la jornada electoral.

8) Elaboración, actualización y emisión de manuales, protocolos de organización, actuación en prevención, persecución y combate de delitos electorales de la FEPADE.

9) Creación de un Programa de Despliegue Ministerial, definido con acciones y metas para las 32 entidades federativas en prevención y persecución de delitos electorales, para los comicios de 2018.

 


 

* Licenciada en Derecho por la UNAM, maestra y doctoranda en administración pública por la Universidad Anáhuac del Norte y docente del INACIPE.

1 Artículo 7°, Código Penal Federal, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/9_120315.pdf. Consultado el 15 de enero de 2016.

2 Para Cuello Calón el Derecho penal es el “conjunto de leyes que determinan los delitos y las penas que el poder social impone al delincuente”, http://v880.derecho.unam.mx/papime/IntroduccionalDerechoPenalVol.I/dos.htm. Consultado el 15 de enero de 2016.

3 Cf. Procuraduría General de la República, “Investigación y persecución de delitos electorales. Auditoría de desempeño: 15-0-17100-07-0115115-GB”, https://es.scribd.com/document/339915329/Fepade-Rezago-Grave.

4 Idem.

5 Vid. Procuraduría General de la República, FEPADE, http://www.fepade.gob.mx/delitos.html.

6 Cf. Ley General en Materia de Delitos Electorales, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGMDE_270614.pdf. Consultado el 23 de mayo de 2014.

7Suben delitos sin denuncia en 2015 por desconfianza: INEGI”, El Economista, http://eleconomista.com.mx/sociedad/2016/09/28/suben-delitos-sin-denuncia-2015-desconfianza-inegi. Consulado el 13 de octubre de 2016.

8 “Auditoría de Desempeño: 15-0-17100-07-0115115-GB”, citada.

9 Víctor Ballinas y Andrea Becerril, “FEPADE investiga delitos electorales en caso Odebrecht: Porte Petit”, La Jornada en Línea, http://www.jornada.unam.mx/ultimas/2017/12/06/se-investiga-caso-odebrecht-por-delitos-electorales-porte-petit-1707.html. Consultado el 24 de diciembre de 2017.

10 Véase “Senado designa a nuevo titular de la FEPADE”, Forbes México, https://www.forbes.com.mx/senado-designa-nuevo-titular-fepade/. Consultado el 24 de diciembre de 2017.

11 “Debate”, Sección Política, El Universal, https://www.debate.com.mx/politica/Diaz---Santana-rechaza-que-vaya-a-sepultar-caso-Odebrecht-20171218-0024.html. Consultado el 24 de diciembre de 2017.

12 “¿Cuántos agentes del Ministerio Público atienden delitos electorales?” Preguntas Frecuentes, FEPADE, http://www.fepade.gob.mx/preguntas.html. Consultado el 24 de diciembre de 2017.

13 Cf. Código Penal Federal, artículo 100, https://www.oas.org/dil/esp/C%C3%B3digo%20Penal%20Federal%20Mexico.pdf. Consultado el 24 de diciembre de 2017.

14 Ibid., artículo 101.

15 Oficio firmado por el titular de FEPADE, 2235-FEPADE-2016, 3 de octubre de 2016.

16 “¿Cuántos agentes del Ministerio Público atienden delitos electorales?” Preguntas Frecuentes, FEPADE, http://www.fepade.gob.mx/preguntas.html. Consultado el 24 de diciembre de 2017.

17 Cf. Daniel Blancas Madrigal, “Fepade, ‘la hermana pobre y desprotegida del sistema’: Fromow”, La Crónica, http://www.cronica.com.mx/notas/2017/1052755.html. Consultado el 24 de diciembre de 2017.

18 Idem.

19 Código Nacional de Procedimientos Penales, 37ª ed., Raúl Juárez Carro Editorial, México, p. 550.

20 Precampaña: del 14 de diciembre de 2017 al 11 de febrero de 2018; campaña: del 30 de marzo al 27 de junio de 2018; veda electoral o periodo de reflexión: del 28 de junio al 1° de julio de 2018. El 1º de julio de 2018 es la jornada electoral. El 4 de julio son los conteos distritales y el 6 de agosto termina la fiscalización de campañas.

 

 

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