¿Procede el veto frente a cualquier reforma constitucional?

¿Procede el veto frente a cualquier reforma constitucional?

Siempre en busca de controversia, pero siempre luminoso en sus puntos de vista, el autor de este artículo toma a la Guardia Nacional como pretexto para reflexionar sobre la procedencia del veto tratándose de una reforma a la constitución.

 

 

El tema se ha replanteado a raíz de la declaración del presidente de la República en el sentido de que si el Congreso de la Unión no aprobaba la reforma constitucional relativa a la Guardia Nacional, en los términos en que él la propuso, estaba considerando la posibilidad de vetarla.
En mi Tratado de Derecho constitucional sostengo la opinión de que es improcedente el veto en ese caso. Las razones que invoco son las siguientes:
El veto fue incorporado al sistema jurídico como un instrumento a disposición del presidente de la República, con vista a servir como un contrapeso a la acción del Congreso de la Unión al reformar o emitir leyes y decretos ordinarios. Las reformas a la Constitución no lo son. Eso es lo que se desprende del artículo 72.
En sus relaciones con el Congreso el presidente tiene otros instrumentos: la facultad de iniciar (artículo 71, fracción I); el de insinuar, a través del informe anual (artículo 69), y el de ilustrar a los legisladores respecto de materias específicas, lo que hace por medio de los secretarios del despacho, los directores y los administradores de las entidades paraestatales y los titulares de los órganos autónomos (artículo 93).
El proceso de reformas a la Constitución política, de conformidad con el artículo 135, tiene ciertas particularidades que lo hacen especial y diferente. Se integra de varias etapas:

  • Iniciativa, esto es, estudio y acuerdo por parte del Congreso de la Unión; esta etapa es común al proceso que se sigue para aprobar las leyes y los decretos, con la salvedad de que para considerar aprobada una reforma a la Constitución se requiere el voto aprobatorio de cuando menos las dos terceras partes de los legisladores presentes en cada cámara.
  • Aprobación por parte de las legislaturas de las entidades; según se desprende de la Historia del Congreso Constituyente (1856/1857) de don Francisco Zarco, la idea de los autores de la Constitución de 1857 fue en el sentido de que el Congreso de la Unión iniciara el trámite de las reformas, en cierto sentido como propuesta, y que fueran las legislaturas de los estados las que las aprobaran o rechazaran.
  • Cómputo de los votos de las legislaturas y declaración de haber sido aprobadas las reformas; ésta es una función que se confiere al Congreso de la Unión o a la Comisión Permanente.
  • Publicación de las reformas por parte del presidente de la República.

Si bien en su primera etapa, en forma genérica, el proceso de reformas a la Constitución es el mismo que se observa para reformar las leyes, en el caso particular, por disponerlo expresamente el artículo 135 constitucional, existe una segunda parte: la intervención que se confía a las legislaturas de las entidades.
Cuando se envía un proyecto de reformas a la Constitución a las legislaturas locales, el Congreso de la Unión ha agotado una de sus funciones: la de iniciar el trámite reformatorio mediante un acuerdo; por disponerlo expresamente el artículo 135, la función de aprobar o no una reforma la tienen las legislaturas.
En virtud de no haberse agotado el proceso legislativo, en esta etapa el presidente de la República no puede ejercer su facultad de veto.
Tampoco puede hacerlo respecto del voto de las legislaturas, sin importar su sentido; lo actuado por ellas está al margen de su actividad de impedir.
El cómputo de los votos de las legislaturas, cuando lo formula el Congreso de la Unión, pudiera ser objetado mediante el veto en los supuestos de que sea erróneo. No procede hacerlo cuando es formulado por la Comisión Permanente. De conformidad con el artículo 72 el veto procede únicamente respecto de actos del Congreso de la Unión.
La declaración de haber sido aprobada una reforma no es susceptible de ser vetada en cuanto a que carece de elementos normativos; su naturaleza es meramente de certificación.
Cuando el presidente de la República recibe un decreto de reformas de parte del Congreso de la Unión, recibe un acto acordado por éste y aprobado por las legislaturas; no recibe un acto ordinario en los términos del artículo 72 constitucional.
Si el veto está previsto y regulado respecto de actos del Congreso de la Unión en su actuación ordinaria, en mi Tratado concluyo que interponerlo es inadmisible cuanto está de por medio una reforma a la Constitución.
En mi obra agregué un argumento adicional: puesto que para aprobar una reforma a la Constitución se requiere el voto aprobatorio de cuando menos las dos terceras partes de los votos de los legisladores presentes en sus respectivas cámaras, y para superar el veto se requiere la misma mayoría, consideré que el veto estaba superado de antemano.
Esas eran las razones que invoqué y por las que consideré improcedente el veto en el caso de reformas a la Constitución.
Existe otra, que es de sentido común. El veto persigue impedir. Si el presidente de la República presenta una iniciativa de reformas a la Constitución por considerar que dará base para instrumentar cierta política, si ella sufre modificaciones durante el proceso legislativo y éstas no van acordes con el sentir presidencial, por más que vete, de no reunirse los votos necesarios de los legisladores para superar la objeción presidencial, al final se tendrá que no hay reforma.
Los gobernadores de las entidades no pueden vetar el decreto, aprobatorio o reprobatorio, de sus legislaturas en virtud de que la facultad de hacerlo está referida a leyes o decretos que ellas emiten en ejercicio de una función local. En el caso, cuando aprueban o reprueban una reforma constitucional lo hacen ejerciendo una función federal que deriva a su favor de la Constitución General y no de la local.
En un grupo piloto experimental que se denomina La Enseñanza del Derecho, que en la Escuela Libre de Derecho dirigimos los maestros Ireri Elizabeth García Ramos, Sergio Charbel Olvera Rangel y el autor de estas líneas, se puso a discusión el tema; surgieron opiniones divergentes. A pesar de mi soberbia, tuve que admitir que no sólo son atendibles, sino que pudieran ser correctas y yo estar equivocado. Los autores y sus opiniones son los siguientes.

 

Ireri Elizabeth García Ramos
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido el veto como un medio de control político en el sistema de pesos y contrapesos diseñado por el Constituyente del Estado mexicano, que consiste en la facultad conferida al titular del Poder Ejecutivo para realizar libremente observaciones sobre cualquier proyecto de ley o decreto emitido por el Poder Legislativo. Por su naturaleza política, el veto se puede sustentar en motivos de Derecho o de oportunidad, como intereses económicos, sociales, políticos o jurídicos.
El artículo 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), que regula lo relativo a las reformas de dicho ordenamiento jurídico, no establece de forma expresa la facultad del Ejecutivo para ejercer el veto, por lo que, hasta el día de hoy, se ha interpretado que el veto no procede en reformas a la Constitución.
Considero que, en virtud de la reforma de 10 de junio de 2011 en materia de derechos humanos, se debe replantear la interpretación de la procedencia del veto en reformas constitucionales que incidan en dicha materia, de conformidad con las siguientes consideraciones:
1. El artículo 1º constitucional establece de forma expresa la obligación de todas las autoridades, en el ámbito de su competencia, de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos.
2. En materia de derechos humanos, la CPEUM está integrada no sólo por el texto expreso de dicho documento sino también por los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte y, por lo tanto, cualquier reforma constitucional está obligada a respetar dichos compromisos internacionales.
3. Es necesario que ante la nueva realidad de supremacía constitucional de los derechos humanos se apliquen controles de regularidad al proceso de reformas a la CPEUM.
4. De acuerdo con la interpretación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el Constituyente del Estado mexicano estableció el veto como un medio de control político para realizar observaciones sobre cualquier proyecto de ley o decreto emitido por el Poder Legislativo.
5. El artículo 133 de la CPEUM establece que dicha constitución es la Ley Suprema de toda la Unión.
6. De acuerdo con lo establecido en el segundo párrafo del artículo 1 constitucional, toda norma relativa a derechos humanos debe interpretarse favoreciendo en todo momento la protección más amplia de los mismos. Por lo tanto, los artículos 72 y 135 de la CPEUM, cuando se trate de reformas constitucionales en materia de derechos humanos, deben interpretarse de conformidad con dicho principio.
Al ser la CPEUM una ley que tiene límites en su reforma, en aplicación de lo dispuesto en su artículo 1º, protección más amplia de los derechos de acuerdo con lo reconocido de forma expresa en dicho ordenamiento y en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano es parte, es necesario que se ejerzan controles de regularidad en materia de derechos humanos.
La CPEUM prevé un control político, otorgado como facultad expresa al Ejecutivo sobre cualquier proyecto de ley o decreto emitido por el Legislativo (artículo 72). Por otra parte, en su artículo 1º, dispone que dicho poder tiene la obligación de promover, proteger, respetar y garantizar los derechos humanos. Lo que significa que existe una obligación de protección y una facultad de control político por virtud de la cual puede dar cumplimiento a dicha obligación.
Una interpretación conforme de dichos artículos permite concluir que el Ejecutivo está facultado para ejercer un control de regularidad constitucional en la protección de los derechos humanos en las reformas a la CPEUM, en ejercicio de su facultad de veto.

 

Sergio Charbel Olvera Rangel
La facultad de realizar observaciones a los proyectos de leyes o decretos sólo se confiere en el procedimiento legislativo ordinario. El procedimiento de reformas a la Constitución previsto en el artículo 135 se da a través de una colaboración del Poder Legislativo federal con los poderes legislativos locales y el auxilio del Ejecutivo federal; constituye una actuación conjunta de poderes federales y locales con facultades para reformar el texto fundamental. A este procedimiento extraordinario le son aplicables las reglas previstas en el artículo 72, en cuanto a la actuación de las cámaras del Congreso en forma separada y sucesiva, sin que le sean aplicables las que ordenan la remisión del proyecto de ley al Ejecutivo federal una vez que ha sido aprobado por ambas cámaras; entre esas reglas se encuentra las de la facultad de veto del presidente de la República. Las razones concretas de la exclusión de la facultad de veto en el procedimiento de reformas constitucionales son las siguientes:
1. El presidente de la República, conforme al principio de legalidad, carece de facultades expresas para realizar un control de constitucionalidad sobre los proyectos de reformas constitucionales a través del veto (en el entendido de que a través del veto se puede ejercer ese control). Al no tener concedida la facultad, la tiene prohibida. Aun en materia de derechos humanos, las autoridades deben actuar en el ámbito de sus respectivas competencias (artículo 1º, tercer párrafo).
2. Las facultades conferidas al presidente de la República en el procedimiento de reformas constitucionales tienen el carácter de auxiliares, no de facultades principales. Esas facultades son las de promulgar y publicar. No son principales porque no inciden en la toma de decisiones, las cuales están legitimadas por la concurrencia de los poderes legislativos federal y locales.
3. El presidente de la República no puede ir en contra de la voluntad legitimada por la colaboración del Congreso de la Unión y de las legislaturas locales. Una de las principales facultades de las entidades federativas, propias del pacto federal, es participar en la creación de las normas fundamentales que rigen a la Unión. Las observaciones del presidente de la República pondrían en duda el consenso de la colaboración prevista entre los ámbitos federal y local, lo cual quebrantaría la cooperación federal.
4. El veto es contrario al sistema federal mexicano porque constituye una intromisión indebida en las entidades federativas. Toda intromisión de las autoridades federales en el ámbito local debe ser expresa en el pacto federal. Ése es el criterio que rige para mantener la estabilidad del Estado federal; así se ha reconocido en todas las constituciones federales que han sido vigentes en México.
5. En el sistema jurídico mexicano la facultad de veto no se ha concedido al Ejecutivo en el procedimiento de reformas constitucionales. La prohibición tiene su origen en la Constitución de Cádiz de 1812, la cual, al establecer una monarquía moderada, en la que el rey estaba sujeto a lo dispuesto por el texto constitucional, no le concedió a éste esa la facultad; posteriormente, la misma razón se plasmó en el artículo 170 de la Constitución de 1824,1 la cual tenía la pretensión de impedir que gobernantes como Agustín de Iturbide incidieran en la máxima voluntad popular. El texto de ese precepto es el siguiente: “Artículo 170. Para reformar o adicionar esta Constitución, o la acta constitutiva, se observarán, además de las reglas prescritas en los artículos anteriores, todos los requisitos prevenidos para la formación de las leyes, a excepción del derecho de hacer observaciones concedido al presidente en el artículo 106”. Este precepto es un elemento interpretativo del procedimiento actual de reformas constitucionales.
6. Permitir que el presidente de la República realice observaciones a la Constitución generaría inconvenientes procesales. De ser posible el veto, las observaciones tendrían que regresar a la cámara de origen del Congreso de la Unión, después a la revisora y finalmente a todas las legislaturas de las entidades federativas. Esto daría como resultado un procedimiento de reformas tortuoso, lo cual es contrario al principio de economía procesal, e impediría la toma de decisiones políticas fundamentales en tiempo oportuno. Más allá del principio de economía, el que se generen esas dificultades procesales implica que el procedimiento no está diseñado para que se ejerza el veto.
En el procedimiento de reformas a la constitución el presidente de la República tiene las facultades de iniciativa (artículo 71); de informar a las cámaras del Congreso, bajo protesta de decir verdad y a través de los secretarios de Estado, de directores y administradores de las entidades paraestatales, cuando se discuta una reforma constitucional que concierna a los ramos o a las actividades de éstos (artículo 93), y de promulgar y publicar (artículo 72). En cuanto a la promulgación y la publicación, son aplicables las reglas previstas en el artículo 72B,2 de manera que, llegado el caso, la publicación puede hacerla el presidente de la cámara que haya sido de origen, y la promulgación se dará por el solo efecto de haberse vencido el plazo que ahí se establece. Ésta es una regla que salvaguarda los principios de seguridad y certeza jurídica y demuestra que la intervención del presidente de la República en el procedimiento de reformas a la Constitución es auxiliar y no principal.
A pesar de ser deseable un control previo de constitucionalidad de las reformas constitucionales, en la actualidad el sistema jurídico mexicano no lo contempla ni a través de la figura del veto. El que sea deseable no significa que sea jurídicamente posible un contrapeso a las autoridades con facultades para reformar la Constitución.

 

Valeria Carolina Islas García
Si bien algunos doctrinarios consideran que la razón por la que no se concede al Poder Ejecutivo la facultad de veto es, en tratándose de reformas constitucionales, la celeridad del procedimiento legislativo, me parece que la prontitud no debe ser un criterio para determinar si es adecuado o no conceder esa facultad a dicho poder.
La función legislativa no es tema menor, pues mediante el procedimiento legislativo se busca que la realidad social de un país sea reconocida, regulada y sancionada en términos jurídicos, en atención al principio de seguridad jurídica. Siendo la Constitución la norma fundante y directriz del ordenamiento jurídico mexicano, ésta exige un mayor escrutinio en el cual tenga verificativo la participación del Poder Ejecutivo para enriquecer la perspectiva del Poder Legislativo; ello traducido en el principio de pesos y contrapesos.
Lo anterior, aunado al principio democrático según el cual nuestro máximo representante debería tener injerencia para realizar las observaciones que considere pertinentes al proyecto de reformas que se le presente. Estando el Poder Legislativo, en todo momento, en posibilidad de superar el veto realizado por el Poder Ejecutivo con la votación de la mayoría calificada de ambas cámaras.
No menos importante es la mención de que las autoridades sólo están facultadas para lo que expresamente les confiera la norma conforme al principio de legalidad. En ese sentido, tendría verificativo una reforma constitucional con la cual se adicione la facultad de veto al Poder Ejecutivo en lo que se refiere a reformas constitucionales.

 

Joel Domínguez Mendoza
1. El veto a reformas constitucionales es una garantía a la rigidez constitucional, ya que se imponen mayores obstáculos para que la Carta Magna sea modificada en forma constante por el poder reformador.
2. De sostener que el veto presidencial se supera de antemano, podríamos concluir que cualquier proyecto de ley emanado del Congreso de la Unión que fuere aprobado por más de las dos terceras partes de los diputados y los senadores presentes en sus respectivas cámaras, no serían susceptibles de veto, por entenderse que ha sido superado desde un inicio.
3. El veto no únicamente sirve de escudo al Ejecutivo, sino que proporciona una garantía más contra la expedición de reformas indebidas. Lo que establece es un freno al Poder Legislativo, destinado a proteger a la comunidad en su conjunto en contra de los actos caprichosos de este poder.
4. La facultad de veto es complementaria a la facultad que tiene el Ejecutivo para iniciar leyes, por lo que si puede iniciar reformas constitucionales, por ende también puede vetarlas.
5. El actual sistema de Derecho internacional exige que las normas de Derecho interno sean compatibles con lo dispuesto por tratados internacionales, por lo que si el Ejecutivo advierte que la reforma constitucional es contraria al texto de un tratado (y con mayor razón en materia de derechos humanos) tiene la responsabilidad de informar al Poder Legislativo sobre dicha circunstancia, mediante el uso de la facultad de veto.

 


 

1 En Derecho comparado hay dos casos relevantes en los que se prohíbe el veto del Ejecutivo en el procedimiento de reformas constitucionales; son los siguientes: la Constitución política de Perú, en su artículo 206, segundo párrafo, prohíbe las observaciones a las reformas constitucionales: “La ley de reforma constitucional no puede ser observada por el presidente de la República”. El artículo 331, inciso d) de la Constitución de Uruguay señala: “La presente Constitución podrá ser reformada, total o parcialmente, conforme a los siguientes procedimientos […] d) Las leyes constitucionales no podrán ser vetadas por el Poder Ejecutivo y entrarán en vigencia luego que el electorado convocado especialmente en la fecha que la misma ley determine, exprese su conformidad por mayoría absoluta de los votos emitidos y serán promulgadas por el presidente de la asamblea general”.

2 El precepto es el siguiente: “Artículo 72B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto con observaciones a la cámara de su origen dentro de los 30 días naturales siguientes a su recepción; vencido este plazo el Ejecutivo dispondrá de 10 días naturales para promulgar y publicar la ley o decreto. Transcurrido este segundo plazo, la ley o decreto será considerado promulgado y el presidente de la cámara de origen ordenará dentro de los 10 días naturales siguientes su publicación en el Diario Oficial de la Federación, sin que se requiera refrendo. Los plazos a que se refiere esta fracción no se interrumpirán si el Congreso cierra o suspende sus sesiones, en cuyo caso la devolución deberá hacerse a la Comisión Permanente”.

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