¿Puede inhabilitar una autoridad administrativa?

¿Puede inhabilitar una autoridad administrativa?

 

El Congreso de la Unión ha violado nuestra Constitución al haber conferido a autoridades administrativas la atribución de imponer penas y de inhabilitar a personas físicas y morales, práctica ilegal que se ha vuelto un uso y costumbre.

 

  

Las autoridades administrativas, entre ellas la Secretaría de la Función Pública, han asumido la función de inhabilitar a personas físicas y morales. Están orgullosas de hacerlo. No han cuestionado su proceder, ni se les censura por hacerlo.

Por ignorancia o por conformismo, los particulares terminan por aceptar la actuación ilegal de las autoridades administrativas; pasan por alto el hecho de que ellas usurpan una función que constitucionalmente es exclusiva de las autoridades judiciales.

La violación, a base de repetirse, se convirtió en un “derecho adquirido”, en el patrimonio de las autoridades, a pesar de ser contrario al principio de que contra la observancia de la ley no puede alegarse desuso, costumbre o práctica en contrario.

Que se sostenga que existe una usurpación no es algo irreal; tampoco infundado. Lo que aquí se afirma tiene su apoyo en la Constitución Política y en las leyes.

El artículo 38 de la Constitución Política, en su parte relativa, dispone lo siguiente: “Los derechos o prerrogativas de los ciudadanos se suspenden […] VI. Por sentencia ejecutoriada que imponga como pena esa suspensión”. Por su parte, el tercer párrafo del artículo 21 constitucional dispone que “la imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad judicial”.

Y el artículo 5o, en su parte relativa, dispone que “a ninguna persona podrá impedirse que se dedique a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El ejercicio de esta libertad sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa, dictada en los términos que marque la ley, cuando se ofendan los derechos de la sociedad”.

Esos son los principios fundamentales e ineludibles.

La Secretaría de la Función Pública, y su equivalente en las entidades federativas, son autoridades administrativas; lo son formal y materialmente. Sus atribuciones son enumeradas y limitadas.

La inhabilitación es una forma de suspensión de los derechos. En el texto constitucional es una pena. Y es temporal. Por virtud de la suspensión de derechos se impide a quien la sufre el ejercicio de alguna actividad lícita.

El artículo 21 constitucional atribuye en forma exclusiva a los jueces la facultad de imponer penas. La exclusividad presupone que su intervención excluye la de cualquier otra autoridad.

Ciertamente, el artículo 5o constitucional prevé la posibilidad de que una autoridad gubernativa pueda emitir resoluciones, en los términos de ley, en virtud de las cuales se limite la libertad ocupacional. La norma no puede ser interpretada en forma aislada; tiene un contexto y una historia: el primer párrafo del artículo 5o, en su texto vigente, fue introducido a la Constitución política por reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación del 31 de enero de 1974. Ese texto es el que prevé la posibilidad de que una autoridad gubernativa pueda suspender la libertad ocupacional.

El texto del actual artículo 21 constitucional fue reformado por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del 18 de junio de 2008, es decir, 34 años después. Éste es el que confiere, en forma exclusiva, a la autoridad judicial la potestad de imponer penas, entre ellas la suspensión de derechos. En el caso son aplicables los principios de que ley posterior deroga a la anterior y de que, cuando dos preceptos atribuyen una misma facultad a dos poderes diferentes, debe prevalecer la exclusividad sobre la generalidad.

La afirmación anterior es válida, con mayor razón, si se toma en cuenta el principio general garantista que deriva del artículo primero de la Constitución de la República.

El artículo 5o citado reitera que la libertad ocupacional puede ser limitada por una autoridad judicial.

Ciertamente, la figura de la inhabilitación también se presenta en otras actividades. De esa manera, las leyes civiles prevén la inhabilitación como una sanción a ciertas conductas; en estos supuestos son los jueces, tras agotar un proceso en el que se deben respetar los derechos de audiencia y defensa, quienes las imponen.

Eso mismo sucede en los juicios políticos previstos en el artículo 110 constitucional. En ese supuesto es el Senado, actuando como Gran Jurado, con respeto de los derechos del acusado, quien impone la inhabilitación de un servidor público.

Se podría alegar que el artículo 113 constitucional sí prevé la posibilidad de que una autoridad administrativa imponga como sanción la inhabilitación. En este caso pudiera parecer aceptable afirmar que el sistema constitucional estableció una excepción y que lo hizo por estar de por medio conductas ilícitas atribuibles a servidores públicos que han protestado respetar las leyes. Podría suponerse que, cuando un servidor público viola las leyes, lo que es una acción altamente reprobable, su conocimiento y su sanción se deben someter a un procedimiento administrativo especial y sumario.

Una lectura cuidadosa del precepto lleva a concluir que, aun en esos casos, existe duda respecto de si la inhabilitación puede ser impuesta por una autoridad administrativa. Por tratarse de una pena, según los artículos 1o, 5o, 16, 21 y 38 constitucionales, la autoridad competente para imponerla es la judicial, en procesos que se ventilen con observancia de los principios que establecen las leyes procesales.

En esta materia, dado el sistema garantista que deriva del artículo primero constitucional, es aconsejable no precipitarse. El precepto establece una regla general que no admite excepciones. Son los jueces, no las autoridades administrativas, los competentes para hacerlo.

El hecho de que una autoridad administrativa inhabilitara a un particular también es violatorio del artículo 16 constitucional, en cuanto a que se trata de una autoridad incompetente, por no ser jurisdiccional.

El Congreso de la Unión, un poder constituido, al haber conferido a autoridades administrativas la atribución de imponer penas lo hizo en violación de la Constitución; se excedió en el ejercicio de su facultad legislativa. Ese poder no podía atribuir a una autoridad administrativa la facultad de imponer penas y desconocer el monopolio que en esa actividad tienen los jueces.

El hecho de que el Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades, en leyes secundarias, hayan conferido a las autoridades administrativas la atribución de inhabilitar, también es contrario a dos principios fundamentales: uno, que es función exclusiva de la Constitución Política la de distribuir entre poderes, entes y órganos públicos las facultades y las atribuciones, y el otro, que los poderes federales únicamente pueden actuar en ejercicio de facultades expresas que derivan a su favor de la Constitución Política.

En los casos en que una autoridad administrativa investiga ilícitos y castiga, usurpa las funciones que tienen el Ministerio Público y los jueces. La violación es más grosera desde el momento en que se depositan en un órgano funciones que la Constitución, en busca de imparcialidad, confiere a dos entes diferentes y que las ejercen en forma separada y sucesiva.

El constituyente de 1917, con la creación del Ministerio Público en funciones de fiscal, suprimió la figura de los jueces instructores. Éstos carecían de imparcialidad, pues tenían conferidas las funciones de investigar ilícitos y juzgar a sus autores. El uso prolongado del poder por parte de una casta desvirtuó su ejercicio, distorsionó los principios fundamentales de división de poderes y funciones, y confundió el ejercicio de la autoridad con la arbitrariedad. Del uso derivó en abuso.

 


 

* Abogado por la Escuela Libre de Derecho, experto en Derecho constitucional. 

 

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