Riesgos y costos de la reforma educativa

Riesgos y costos de la reforma educativa
La reforma educativa implementada por la administración del presidente Peña Nieto tiene como objetivo principal garantizar la calidad en la educación obligatoria y asegurar la idoneidad de los docentes. Sin embargo, la política centralizadora del gobierno federal —que pretende liberar el sistema educativo de las garras del sindicato de la educación y de los gobernadores de los estados— conlleva diversos problemas, de los que el autor da cuenta.

La más reciente iniciativa de enmienda constitucional en materia educativa fue presentada por el presidente Enrique Peña Nieto como secuela del acuerdo entre los partidos políticos (PRI, PRD, PAN) llamado Pacto por México. Con éste se buscaba, principalmente, incorporar en la carta federal un nuevo concepto asociado al derecho a la educación: la calidad. En los últimos 25 años, México había logrado aumentar aceleradamente la escolaridad de los mexicanos (de primaria casi universal a secundaria prácticamente universal), pero la calidad de dicha educación dejaba mucho qué desear. Por eso, en el Pacto por México se asumieron tres metas: 1) aumentar la calidad de la educación básica que llegaba a la enorme mayoría de los menores (pues es considerablemente más difícil sacar del analfabetismo a la totalidad de los adultos); 2) aumentar la cobertura en bachillerato y en universidad (en los que México se encuentra rezagado frente a otros países de América Latina), y 3) frente al gran poder del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación recuperar la rectoría del Estado mexicano en el sistema educativo nacional. Cabe decir que esos son, probablemente, los tres mayores problemas que actualmente enfrenta la educación en nuestro país: desarrollar las habilidades y los conocimientos de los niños más allá de otorgarles un diploma, aumentar la matrícula en los niveles medio y superior (aunque la calidad en éstos también deba incrementarse) y poner un freno a la corrupción y a diversos abusos de los líderes magisteriales.

La reforma constitucional fue publicada el 26 de febrero de 2013. Un descuido imperdonable introdujo un nuevo tercer párrafo sobre la calidad de la educación obligatoria (pública o privada) dentro de la sección que describe los principios rectores de la educación pública. Como resultado involuntario, una simple interpretación gramatical del artículo tercero en su redacción actual llevaría a afirmar que la educación obligatoria privada ha vuelto a ser laica. Veamos, por la importancia de este error inconcebible del poder reformador de la Constitución, la redacción de dicho párrafo nuevo y la de la primera fracción que sigue enseguida:

“El Estado garantizará la calidad en la educación obligatoria de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos.

”I. Garantizada por el artículo 24 la libertad de creencias, dicha educación será laica...”

Como resulta obvio, “dicha educación” que no puede ser religiosa es “la educación obligatoria”, es decir, la básica y media superior, sea pública o privada. Este deplorable descuido afecta también el sentido de la fracción II, que establecía el criterio que debía orientar, exclusivamente, a la educación que imparte el Estado. De modo que una interpretación literal nos dice que dicho criterio (científico, democrático, nacional, etcétera) ahora también es obligatorio para la educación privada en los niveles obligatorios (insistimos: preescolar, primaria, secundaria y media superior). Desde luego, si tales cambios intentaran aplicarse, provocarían protestas comprensibles de las instituciones de educación privada y de sus clientes. Es de esperar que el Poder Judicial adopte una interpretación sistemática, funcional e histórica del artículo. Una opción será que el Máximo Tribunal resuelva que, a pesar de su infeliz ubicación, el párrafo tercero del artículo tercero constitucional se refiere a la educación obligatoria pública (de modo que la obligación de garantizar la calidad no recaiga sobre escuelas particulares). O, mucho mejor aún, podría interpretarse que, por razones históricas, es claro que las fracciones I y II se refieren a la educación que imparte el Estado, pero que la educación obligatoria de calidad es una obligación de los prestadores del servicio, tanto públicos como privados.

Sea como sea, el concepto de “calidad” de la educación se ha convertido en un elemento susceptible de control legal y constitucional. El artículo 8º, fracción IV, de la ley reglamentaria del tercero constitucional ya define calidad como “la congruencia entre los objetivos, resultados y procesos del sistema educativo, conforme a las dimensiones de eficacia, eficiencia, pertinencia y equidad”. Un desafío para el Poder Judicial será conocer y resolver asuntos técnicos; por ejemplo, cómo exactamente el derecho a la educación de calidad está asociado a los méritos de los maestros (¿los mejores docentes son los que tienen más diplomas o los que son mejor evaluados?) y por qué debería existir una única filosofía pedagógica oficial (¿las escuelas Montessori podrán ampararse contra la Secretaría de Educación Pública con el argumento de que la rigidez de los lineamientos pedagógicos de ésta afectan la calidad?).

Entre las novedades de la reforma se ha promocionado el hecho de que se haya elevado a rango constitucional la posibilidad de que los padres de familia expresen su opinión sobre los planes y los programas educativos. Aunque este derecho ya estaba implícito antes, cuando se decía que se consideraría la opinión de “los diversos sectores sociales involucrados en la educación”, los cambios posteriores a la Ley General de Educación sí han empoderado a los paterfamilias. Concretamente, el artículo 65 de dicha ley reglamentaria del tercero constitucional ahora indica que son derechos de quienes ejercen la patria potestad o la tutela, entre otros: conocer los criterios y los resultados de las evaluaciones de la escuela a la que asistan sus hijos o pupilos; conocer el presupuesto asignado a cada escuela, así como su aplicación y los resultados de su ejecución y, desde el punto de vista procesal, presentar quejas ante las autoridades educativas correspondientes sobre el desempeño de docentes, directores, supervisores e, incluso, asesores técnico-pedagógicos. Con estas nuevas normas, un contrapeso frente a los posibles abusos del gremio magisterial podrán ser los padres y los tutores, con el riesgo colateral —nada despreciable— de que algunas escuelas públicas caigan bajo la influencia de otros poderes fácticos parapetados detrás de ellos: empresas y sus campañas de publicidad o iglesias que se opongan a la enseñanza de la teoría de la evolución, etcétera. Durante décadas, los gobiernos posrevolucionarios se habían opuesto a la intervención de las asociaciones de padres de familia, por la cercanía de éstas al Partido Acción Nacional. Hoy, vale la pena permanecer vigilantes: ¿los derechos ampliados de los padres de familia serán ejercidos por auténticos padres de familia o serán un asidero para que otros actores privados penetren en la escuela pública?

La fracción III del artículo tercero constitucional señala, ahora, que “el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de conocimientos y capacidades que correspondan”. Se añade: “La ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación. Serán nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley”.

La nueva fracción IX del artículo tercero constitucional crea el Sistema Nacional de Evaluación Educativa. Éste es coordinado por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), organismo público autónomo. La función del INEE es evaluar la calidad, el desempeño y los resultados del sistema educativo nacional en la educación básica y media superior. Finalmente, el artículo 73 constitucional, fracción XXV, fue reformado para que el Congreso de la Unión tuviese facultad para “establecer el Servicio Profesional Docente en términos del artículo 3º”.

El 11 de septiembre de 2013 fueron publicadas las reformas a las siguientes leyes reglamentarias: Ley General de Educación, Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y Ley General del Servicio Profesional Docente. Como uno de los buenos deseos de la reforma, el artículo 33 de la Ley General de Educación establece ahora la atribución de las autoridades educativas de fijar “de forma paulatina y conforme a la suficiencia presupuestal, escuelas de tiempo completo, con jornadas de entre seis y ocho horas diarias” e impulsar “esquemas eficientes para el suministro de alimentos nutritivos”. En efecto, extender el horario de las escuelas y evitar la llamada “comida chatarra” son temas pendientes de enorme importancia.

La reforma apuesta por aumentar el poder de los directores de escuela para liderar la búsqueda de la calidad. El nuevo artículo 28 bis de la Ley General de Educación señala: “Las autoridades educativas federal, locales y municipales, en el ámbito de sus atribuciones, deberán ejecutar programas y acciones tendientes a fortalecer la autonomía de gestión de las escuelas”. Pero inmediatamente después, esta supuesta autonomía de gestión de los planteles queda hundida en un mar de lineamientos: “En las escuelas de educación básica la secretaría emitirá los lineamientos que deberán seguir las autoridades educativas locales y municipales, para formular los programas de gestión escolar”. La ley menciona los siguientes objetivos de los programas de gestión escolar a cargo de estados, municipios y directores de plantel:

I. Usar los resultados de la evaluación como retroalimentación para la mejora continua en cada ciclo escolar.

II. Desarrollar una planeación anual de actividades, con metas verificables y puestas en conocimiento de la autoridad y la comunidad escolar.

III. Administrar en forma transparente y eficiente los recursos que reciba para mejorar su infraestructura, comprar materiales educativos, resolver problemas de operación básicos y propiciar condiciones de participación para que alumnos, maestros y padres de familia, bajo el liderazgo del director, se involucren en la resolución de los retos que enfrenta cada escuela.

Al momento de escribir estas líneas el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado contra los poderes Legislativo y Ejecutivo de Oaxaca, Baja California, Zacatecas y Michoacán por la falta de armonía entre la legislación local y la reforma educativa de 2013. En particular, se han invalidado las atribuciones en materia de servicio profesional docente en las leyes educativas locales. Dado que establecer este servicio de carrera magisterial es competencia exclusiva del gobierno federal, las legislaturas locales no pueden ya reconocer supuestos “derechos adquiridos” de los trabajadores de la educación. Se busca acabar con la negociación de prebendas extrasalariales a favor del sindicato magisterial y sus diversas corrientes ante las autoridades educativas locales.

Desde el punto de vista constitucional, el tema que está detrás de estas controversias constitucionales ante la Corte es el federalismo. Históricamente, ha existido un ciclo vicioso de centralizaciones y descentralizaciones del sistema educativo. Escuelas municipales a principios del siglo XX dieron lugar a escuelas federales durante la consolidación del sistema presidencialista. El presidente Ernesto Zedillo, sin embargo, logró en 1992 la sustitución patronal del gobierno federal por los estados de la República en la relación laboral con los maestros. Sin embargo, esta descentralización no ocurrió a nivel de la contraparte laboral, de modo que se creó una relación entre 33 patrones (las entidades federativas y el gobierno federal en el Distrito Federal) y un solo sindicato magisterial. La descentralización tampoco supuso el fin del poder ideológico del Ejecutivo federal sobre la educación nacional. Éste conservó facultades llamadas “normativas” (para expedir planes y programas de estudio, así como lineamientos generales en materia educativa). Pero las entidades federativas adquirieron facultades concurrentes para desarrollar o afinar dichas atribuciones normativas federales. En la práctica, sin embargo, las autoridades educativas estatales se dedicaron a negociar con las secciones estatales del sindicato magisterial algo más que condiciones salariales: ¡apoyos políticos!, fortaleciendo paradójicamente el viejo corporativismo gremial y los cacicazgos regionales. La descentralización de Zedillo fracasó en parte porque la concurrencia de facultades jurídicas locales y federales había diluido las responsabilidades. La solución en 2013 parecía entonces obvia: conceder a las autoridades federales facultades exclusivas sobre la carrera profesional magisterial. Por eso podemos decir que la descentralización de 1993 ha sido en parte revertida al recobrar el gobierno federal el control sobre el escalafón de evaluación y ascensos de los maestros. La Corte ha acompañado esta tendencia.

La implementación de la reforma educativa ha enfrentado la oposición radical del ala disidente del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (la llamada “Coordinadora”). En respuesta, el gobierno federal y los gobiernos locales han cerrado filas y mostrado mano dura (incluido el encarcelamiento reciente de cuatro líderes sindicales y la amenaza de cientos de órdenes de aprehensión adicionales). Al nivel de las escuelas, los maestros están recibiendo sobres de notificación que les anuncian los días en que serán evaluados, en cinco etapas: informe de cumplimiento de responsabilidades profesionales, entrega de expediente de evidencias de enseñanza, exámenes de conocimientos, planeación argumentada y examen de inglés. Para la mayoría se trata, además de un reto intelectual, de una pesadilla burocrática, pues las mencionadas etapas suponen conseguir guías de estudio, obtener contraseñas para subir las evidencias a internet y aclarar errores del sistema yendo de una ventanilla a otra.

Al lanzar esta nueva política centralizadora, el gobierno federal ha omitido considerar un aspecto fundamental: en el diseño de la reforma zedillista, la competencia entre las entidades federativas por tener el mejor sistema educativo local era vista como un sano arreglo institucional. El centralismo era considerado ineficaz y burocrático. Si aquel dogma neoliberal se vio refutado por la realidad, ¿qué nos garantiza que esta vez sí existirá una sana competencia entre maestros individuales y entre planteles por alcanzar los mejores resultados educativos? ¿Qué nos asegura que el centralismo no volverá a producir caciques nacionales, sean líderes sindicales o políticos que busquen acaudillar el enorme elefante blanco? Hoy es fácil tratar de olvidar eso y abrazar de nuevo un ideal centralista y burocrático, en nombre de la liberación del sistema educativo de las garras del sindicato y de los gobernadores. Pero lo mínimo que se merece la ciudadanía son garantías contra el exceso de concentración de poder y contra el resurgimiento del presidencialismo. ¿El INEE y la SEP no se convertirán de nuevo en pesadas maquinarias ineficientes? ¿Las buenas intenciones de los modernizadores resistirán la prueba de las próximas elecciones? ¿O la corrupción encontrará, como el agua, su nuevo cauce en las grietas de este flamante diseño jurídico recentralizador? ¿Había otras alternativas para alcanzar la anhelada calidad de la educación? En teoría sí, pero la corrupción de las autoridades educativas locales y del sindicato magisterial condujeron a este nuevo proyecto centralizador. Los abogados especialistas en Derecho laboral, administrativo y amparo podrán participar para tratar de que el derecho a la educación de calidad y la estabilidad en el empleo de los maestros se ponderen y se respeten, ambos, en los hechos.

 

Notas

* Licenciado en Derecho por la UNAM, maestro en historia y filosofía de la ciencia por la UNAM y por la Universidad de París 1, y doctor en filosofía por el Institut d'Histoire et de Philosophie des Sciences et des Techniques de la Universidad de París 1.

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