¿Podemos cambiar nuestro voto por un plato de lentejas?

¿Podemos cambiar nuestro voto por un plato de lentejas?

El presente artículo, segunda entrega de la serie sobre delitos electorales, muestra la relación que existe entre las condiciones de vida de la sociedad mexicana y los procesos electorales a través de la denominada “vulnerabilidad del voto”. 

 

A lo largo de este documento se desarrolla el tema del condicionamiento de programas sociales con fines electorales y cómo se hace mal uso de una acción del Estado para mitigar la pobreza propia de la naturaleza del cumplimiento de derechos sociales como camino para la obtención de proyectos políticos. Se muestra, a la luz de la experiencia de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales, que existe una correlación entre los niveles de pobreza, el otorgamiento de beneficios a través de programas sociales y su posterior condicionamiento con fines electorales. Además se observa que el condicionamiento de estos programas se da mayoritariamente por los partidos en el gobierno, sin importar sus siglas o su ideología, demostrando el ejercicio del poder y los recursos institucionales para fines electorales.

 

Introducción

La democracia implica, desde su óptica sustantiva,1 el respeto irrestricto de derechos fundamentales tanto individuales como sociales y transpersonales. En el punto específico de los derechos sociales, los mecanismos de satisfacción varían de acuerdo con indicadores que van desde las normas programáticas (el punto más bajo de la escala del que se ufanaba el constitucionalismo mexicano de los ochenta), la satisfacción por programas sociales hasta la satisfacción vía protección jurisdiccional de casos individuales o colectivos respecto de derechos específicos.2 Lo anterior implica que los programas sociales son mecanismos institucionales para satisfacer derechos fundamentales de naturaleza social. Es la forma de cumplir las expectativas positivas que la Constitución y los tratados internacionales reconocen en favor de las personas. Es decir, no se trata de dádivas gubernamentales, sino de una forma de satisfacer derechos sociales de las personas. Por lo que cualquier modelo de condicionamiento de programa social con fines electorales es, per se, una violación a los derechos sociales de las personas y, por supuesto, al derecho individual del voto activo. Por eso es muy importante entender el contexto en que se desarrolla dicha actividad delictiva, inmersa en las políticas de combate a la pobreza y a la marginalidad de nuestro país.

De acuerdo con los lineamientos y criterios generales para la definición, identificación y medición de la pobreza, ésta considera las condiciones de la población a partir del bienestar económico, los derechos sociales y el contexto territorial. Las condiciones de pobreza que vive la población en México son preocupantes. En nuestro país prácticamente la mitad de sus habitantes es considerada pobre, mientras que uno de cada tres mexicanos es vulnerable. Lo anterior se agrava cuando las mediciones establecen que 9.5 por ciento sufre pobreza extrema (cerca de 11.4 millones de mexicanos).3

De acuerdo con dichos lineamientos, la población en situación de pobreza es aquella cuyos ingresos son insuficientes para adquirir los bienes y servicios para satisfacer sus necesidades y además presenta carencias por rezago educativo, acceso a servicios de salud y seguridad social, calidad y espacios de vivienda, servicios básicos y acceso a la alimentación. Por su parte, el Banco Mundial define la pobreza extrema como la condición de tener que vivir con menos de 1.25 dólares de Estados Unidos al día (alrededor de 25 pesos mexicanos).

Ante la situación actual, el Estado mexicano, a través de sus instituciones, diseña e implementa políticas públicas dirigidas al logro de objetivos particulares, que en este caso es la disminución de la pobreza. Una de las acciones más relevantes es la puesta en marcha de diversos programas sociales, entre los que destacan los de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU), sin dejar atrás aquellos implementados por los gobiernos estatales. Este tipo de programas cuenta con reglas de operación específicas y establece el tipo y las transferencias a las que tendrán acceso los ciudadanos en condiciones desfavorables. Los programas sociales son, entonces, políticas públicas que implican el uso de recursos, la creación de instituciones y la necesidad de evaluación del impacto.

Sin embargo, existe una lectura adicional sobre esta política pública materializada en la entrega de recursos a través de programas sociales. La combinación de estas acciones y los procesos electorales tiene como resultado una de las conductas más lamentables: el condicionamiento de programas sociales.

 

Programas sociales y delitos electorales

Aparentemente no existe relación entre la transferencia de recursos a través de programas sociales y las conductas que vulneran el adecuado desarrollo de los procesos electorales. Sin embargo, constantemente se observan conductas que, además de incidir en las elecciones, aprovechan las condiciones sociales y económicas de los ciudadanos. El condicionamiento de programas sociales en el marco de los procesos electorales (de cualquier índole) es, probablemente, la combinación más deleznable a la que cualquier sociedad se pueda enfrentar. Esta conducta supone no sólo un intercambio momentáneo como la compra de votos, sino la generación de temor por quedar excluido de la posibilidad de obtener recursos para algo tan básico como el acceso a la alimentación. El daño es mucho más profundo: invierte la cosmovisión respecto de los derechos sociales; mercantiliza el derecho fundamental; impide el desarrollo de una cultura cívica de corte ciudadana; denigra al beneficiario; hace que se pierda el enfoque principal del programa de combatir la pobreza que es sustituido por el cálculo electoral; segrega a las comunidades de escaso valor electoral de los beneficios de los programas, y vulnera la libertad del sufragio.

Teniendo en cuenta lo anterior se tipificó como delito electoral el condicionamiento de programas públicos (se pensó de manera preponderante en los programas sociales). Para la investigación de los hechos anteriores a la reforma de 2014, el Código Penal Electoral establece en su artículo 407, fracción II, que un servidor público comete un delito por “condicionar la prestación de un servicio público, el cumplimiento de programas, a la emisión del sufragio en favor de un partido político o candidato”. Como resultado de la reforma político-electoral de 2014 se emitió la Ley General en Materia de Delitos Electorales (LGMDE), en la cual se perfecciona esta conducta como delito en su artículo 11, fracción I,I en los términos siguientes: “II. Condicione la prestación de un servicio público, el cumplimiento de programas gubernamentales, el otorgamiento de concesiones, permisos, licencias, autorizaciones, franquicias, exenciones o la realización de obras públicas, en el ámbito de su competencia, a la emisión del sufragio en favor de un precandidato, candidato, partido político o coalición; a la abstención del ejercicio del derecho de voto o al compromiso de no votar a favor de un precandidato, candidato, partido o coalición. Si el condicionamiento del programa gubernamental se realiza utilizando programas de naturaleza social, se aumentará hasta un tercio de la pena prevista en este artículo”.

La diferencia es sustantiva. Se amplían las modalidades. No sólo la prestación de servicios, el cumplimiento de programas o la realización de obra pública, sino también una serie de actos de naturaleza administrativa que implican contacto directo entre el ciudadano y la autoridad. Por otra parte, los elementos normativos también se modifican: el condicionamiento puede buscar la abstención del ejercicio del voto o solicitar el voto a favor de coaliciones o precandidatos, lo que permite que el tipo penal se actualice en los procesos internos de selección de los institutos políticos. Finalmente, una agravante: cuando los programas sean de naturaleza social.

Adicionalmente, la LGMDE establece un tipo penal en el que el sujeto activo es un ciudadano. Esto constituye otro de los principales cambios entre el Código Penal y la Ley General, pues ésta no se limita a la conducta cometida por un servidor público y a la necesidad en la investigación de comprobar su calidad, sino que abre la posibilidad de sancionar a aquellos que aun sin tener acceso a recursos públicos de programas sociales pueden amenazar con suspender sus beneficios. La ley establece que es un delito electoral “amenazar con suspender los beneficios de programas sociales, ya sea por no participar en eventos proselitistas, o bien para la emisión del sufragio en favor de un candidato, partido político o coalición”.

Con lo anterior, el legislador tuvo la intención de atacar una práctica nociva para la democracia que constituía un verdadero fraude a la ley penal electoral: el condicionamiento de programas sociales por parte de las vocales de los mismos. En efecto, el tipo penal contemplaba como sujeto activo de la comisión del ilícito al servidor público. En los hechos, quien acudía a las reuniones y condicionaba los programas sociales no era el servidor público sino las vocales (generalmente mujeres) del programa. Con ello los servidores públicos eludían la responsabilidad penal, al no tipificarse la conducta desarrollada por las vocales. Esto cambió con la reforma y también con la actuación de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE) en los procesos electorales de 2015 y 2016, como se expondrá a continuación.

 

Delitos electorales en materia de condicionamiento de programas sociales

El fenómeno del condicionamiento de programas sociales puede observarse desde diversas aristas. El presente artículo muestra un análisis de esta conducta vista como delito electoral y las acciones institucionales para atender el problema. Se hace un esbozo del comportamiento en términos de las investigaciones realizadas y las acciones que la FEPADE ha puesto en marcha durante los últimos años.

De acuerdo con la información registrada por la FEPADE, se tienen 446 averiguaciones previas por condicionamiento de programas sociales. Éstas incluyen conductas cometidas por servidores públicos, que en total suman 410 casos. Destaca que a partir de la publicación de la LGMDE se tienen 36 casos por amenazar con la suspensión de los beneficios del programa social por parte de los ciudadanos, sin importar su calidad. En el caso de las carpetas de investigación con el nuevo sistema se tienen 15 carpetas iniciadas en 2015, y 258 en 2016, por delitos cometidos por servidores públicos, habiéndose judicializado al escribir estas líneas la primera de ellas.

Como ocurre con otros delitos electorales, el condicionamiento de programas sociales aumenta en años de elección federal aunque se presenta prácticamente todos los años. Esto constituye el primer foco de atención, pues el tipo de elección aumenta la probabilidad de comisión de este delito. Durante 2015 se tiene el mayor registro de averiguaciones previas por condicionamiento de programas sociales, mientras que con el inicio del sistema penal acusatorio se tiene un número importante de casos iniciados en 2016

Una hipótesis que hay que explorar en el presente análisis es que partiendo de la premisa de que existe una correlación entre la pobreza y el número de beneficiarios de programas sociales, también habrá una relación directa entre los niveles de marginación de las entidades federativas y la incidencia delictiva por condicionamiento. Es decir, las zonas con condiciones más desfavorables son también aquéllas en que hay mayor abuso. La segunda hipótesis es que se trata de un asunto de vulnerabilidad del voto pero también de ejercicio del poder y de recursos. Se cree que los partidos en el gobierno utilizan esa posición para ejercer los recursos para beneficios electorales.

 

Marginalidad y condicionamiento de programas sociales

A partir de la clasificación de las entidades federativas con respecto de su marginación, se vinculó el nivel de incidencia delictiva por condicionamiento de programas sociales para determinar si existe alguna correlación. Dicha incidencia es resultado de la ponderación del número de averiguaciones previas y/o carpetas de investigación por la población de la entidad. Se muestra la cantidad de casos que inició la FEPADE por cada 100,000 habitantes.

Los resultados arrojan que hay una correlación entre el nivel de marginación y la incidencia delictiva. Las seis entidades con mayor marginación (Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Veracruz, Hidalgo y Puebla) presentan niveles altos de incidencia delictiva. El caso de Chiapas es particularmente preocupante, ya que es el primer lugar en marginación y el primer lugar en incidencia por condicionamiento de programas sociales en el país con respecto a averiguaciones previas. En cuanto a carpetas de investigación, Oaxaca ocupa el tercer lugar en marginación y el segundo en incidencia; Hidalgo es el quinto en marginación y el cuarto en incidencia; destaca Puebla, por ser el de mayor nivel de incidencia con 2.28 carpetas por cada 100,000 habitantes.

 

Cuadro 1. Índice de marginación vs. incidencia delictiva por condicionamiento de programas sociales

Entidad federativa Población Lugar de marginación Averiguaciones previas Incidencia AP Lugar incidencia AP Carpetas de investigación Incidencia CI Lugar incidencia CI
Aguascalientes 1,184,996 24 4 0.34 17 1 0.08 14
Baja California 3,155,070 30 4 0.13 30 1 0.03 18
Baja California Sur 637,026 28 1 0.16 21 0 0.00 25
Campeche 822,441 11 1 0.12 24 0 0.00 27
Chiapas 4,796,580 1 71 1.48 1 3 0.06 16
Chihuahua 3,406,465 22 4 0.12 25 3 0.09 13
Ciudad de México 8,851,080 32 13 0.15 26 30 0.34 7
Coahuila 2,748,391 29 16 0.58 11 0 0.00 22
Colima 650,555 26 4 0.61 10 0 0.00 21
Durango 1,632,934 16 11 0.67 9 3 0.18 9
Estado de México 15,175,862 20 38 0.25 18 4 0.03 19
Guanajuato 5,486,372 14 2 0.04 31 0 0.00 31
Guerrero 3,388,768 2 24 0.71 12 0 0.00 23
Hidalgo 2,665,018 5 20 0.75 6 15 0.56 4
Jalisco 7,350,682 27 8 0.11 28 0 0.00 29
Michoacán 4,351,037 8 9 0.21 19 1 0.02 20
Morelos 1,777,227 19 3 0.17 20 2 0.11 12
Nayarit 1,084,979 15 10 0.92 4 2 0.18 8
Nuevo León 4,653,458 31 5 0.11 29 0 0.00 30
Oaxaca 3,801,962 3 28 0.74 8 26 0.68 2
Puebla 5,779,829 6 46 0.80 5 132 2.28 1
Querétaro 1,827,937 18 2 0.11 27 0 0.00 28
Quintana Roo 1,325,578 21 5 0.38 16 2 0.15 10
San Luis Potosí 2,585,518 9 0 0.00 32   0.00 32
Sinaloa 2,767,761 17 10 0.36 14 2 0.07 15
Sonora 2,662,480 23 4 0.15 23 0 0.00 26
Tabasco 2,238,603 7 8 0.36 15 0 0.00 24
Tamaulipas 3,268,554 25 5 0.15 22 4 0.12 11
Tlaxcala 1,169,936 13 11 0.94 3 8 0.68 3
Veracruz 7,643,194 4 53 0.69 7 26 0.34 6
Yucatán 1,955,577 10 19 0.97 2 1 0.05 17
Zacatecas 1,490,668 12 7 0.47 13 7 0.47 5

 

Como puede apreciarse, Chiapas es el estado con mayor grado de denuncias por condicionamiento de programas sociales. Y a su vez se encuentra entre las tres entidades con mayor nivel de marginalidad. Si bien es el caso más dramático, no es el único. De acuerdo con el análisis se puede concluir que las entidades federativas con condiciones desfavorables también son aquellas que tienen una incidencia mayor por condicionamiento de programas sociales. Ahora bien, ¿qué sucede con los partidos que están detrás de este condicionamiento? ¿Existe alguna relación entre el partido en el gobierno y el uso de estos recursos para fines electorales?

De las averiguaciones previas iniciadas se tiene que en 306 casos algún inculpado está relacionado con partidos políticos (154 corresponden al PAN y 122 al PRI). La siguiente gráfica muestra que hasta el año 2000 los casos estaban relacionados mayormente con el PRI, mientras que en 2003 se nivela con el PAN. Sin embargo, a partir de 2006 y hasta 2012 el PAN es el partido con mayor presencia. En 2015 esta condición vuelve a cambiar. El PRI se convierte en el partido político más denunciado, seguido por el PVEM; lo anterior, como consecuencia directa de las elecciones federales y locales en Chiapas, en las que, proporcionalmente, existieron más denuncias por condicionamiento de programas sociales que en cualquier otra elección de ese año. El caso de Chiapas nuevamente es paradigmático de lo que no se debe hacer en una democracia: pobreza, marginalidad, condicionamiento de programas sociales en favor del partido en el gobierno.

Hasta aquí se tienen dos condiciones. Por un lado, la vulneración del voto a través del abuso de las condiciones de marginación de los ciudadanos. Por otro, el uso oficial de los recursos para condicionar el ingreso a algún programa social. Se trata no de un asunto de partidos políticos sino de gobiernos apoyando a su instituto político, sin importar cuál sea.

 

Acciones institucionales de la FEPADE

Sin duda, el condicionamiento de programas significa uno de los problemas más importantes a los que se ha enfrentado la FEPADE. No sólo por tratarse de casos que vulneran abiertamente el voto y se aprovechan de las condiciones sociales de los mexicanos, sino porque se trata, en la mayoría de los casos, de hechos en los que están involucrados servidores públicos federales o locales. Además, cronológicamente el condicionamiento de programas sociales acompaña las campañas electorales, e inclusive la parte inicial del proceso electoral, por lo que es necesario desplegar agentes del Ministerio Público federal especializado en los estados para atender dichas denuncias, lo que se complica por la centralización de la institución.

En este sentido, la FEPADE ha puesto en marcha diversas acciones basadas en análisis de política criminal, tareas de prevención y acciones ministeriales.

 

Investigación y persecución del condicionamiento de programas sociales

La investigación y la persecución de estos delitos ha tomado relevancia en la administración actual. El primer ejercicio consistió en la consignación del entonces secretario de Desarrollo Social de Colima, en noviembre de 2015 (AP 778/FEPADE/2015), por condicionar los programas sociales y coaccionar a sus subordinados para votar en favor de su instituto político. Se libró la orden de aprehensión y, ante un error procesal de la defensa, se cumplimentó y el sujeto activo fue internado a un penal. Promovió apelación en contra del auto de formal prisión, misma que resultó procedente y confirmada. Pero el camino estaba andado: las pruebas técnicas, como las grabaciones, aportadas por la persona que sufrió la coacción, sirvieron de sustento para el libramiento de la orden.

Asimismo, en abril de 2016 la FEPADE consignó a un alto funcionario de Quintana Roo por condicionar programas públicos y destinar de manera ilegal fondos que tenía a su disposición en virtud de su encargo al apoyo de un partido político. Se trataba del entonces delegado de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) en la entidad y de un funcionario municipal. Se libró la orden de aprehensión respecto del segundo de los involucrados.

En el marco del numeral 7, fracción VII, la FEPADE consignó la averiguación previa 409/FEPADE/2016, por la amenaza de suspender los beneficios de programas sociales de no emitirse un voto por un partido político. Estos hechos tuvieron verificativo en Chiapas. Se obtuvo auto de formal prisión contra una vocal del programa PROSPERA por su presunta responsabilidad en el delito electoral de condicionamiento de programas públicos. Esta acción constituye un hecho sin precedentes, al tratarse de la primera vez que se obtiene una resolución de este tipo. Hay que decir que existe un grado de vulnerabilidad de las propias vocales del programa, que seguramente son presionadas por los servidores públicos que las utilizan para no aparecer en los hechos. Pero también hay que reconocer que el grado de afectación a los beneficiarios de los programas sociales, la vulneración a la libertad del sufragio, la violación a la equidad en la contienda, se da de cualquier forma, sea el sujeto activo un servidor público o cualquier persona. Es claro que la calidad del activo es importante, por lo que, de hecho, la norma establece la sanción diferenciada, más grave para los servidores públicos.

El caso más relevante, hasta el momento, fue la consignación de una averiguación previa en Veracruz de ocho funcionarios públicos relacionados con el señor Javier Duarte, gobernador con licencia al momento de la consignación. El juez cuarto de distrito libró las órdenes de aprehensión en contra de los indiciados por la comisión de dos conductas delictivas, previstas por las fracciones II (condicionamiento de programas sociales) y III (peculado electoral), siendo cumplimentadas tres de éstas. Obtuvieron su libertad caucional y el proceso sigue su curso, por tratarse de delitos no graves. Pero es importante considerar abrir un debate público respecto de la necesidad de que estas dos conductas sean consideradas graves.

 

Política criminal

Una de las principales tareas en esta materia es el desarrollo de análisis delictivo histórico por entidad federativa y municipio a través de tendencias y revisión de casos relevantes. Adicionalmente, a partir de 2012 se diseñó e implementó un proyecto denominado mapas de riesgo electoral. El principal objetivo de este trabajo es identificar los municipios considerados “focos rojos” debido a la alta concentración de beneficiarios de programas sociales. La premisa principal es que en aquellos espacios en los que hay un alto nivel de beneficiarios con respecto de su población, es más probable que se presenten delitos electorales, principalmente el condicionamiento de programas sociales. A partir de 2015 estos mapas son públicos en la página de internet de la FEPADE y son usados en la estrategia de diseño del despliegue ministerial.

Prevención del delito y blindaje electoral

Entre las actividades más relevantes en materia de atención de condicionamiento de programas sociales está la política pública de prevención del delito, específicamente el denominado Programa de Blindaje Electoral. El 16 de febrero de 2016 se firmó el convenio de colaboración entre la Procuraduría General de la República (PGR), la SEDESOL y la Secretaría de la Función Pública (SFP). El objetivo de este instrumento jurídico es garantizar una gestión responsable y transparente de los programas sociales. Como resultado se desarrollaron las siguientes actividades:

- Instalación de comités preventivos de blindaje electoral. Acciones de vigilancia y supervisión encaminadas a que ninguna persona condicione la entrega de recursos y apoyos a cambio del voto.

- Visitas de verificación de la entrega de programas sociales. Inspecciones y verificaciones en oficinas, tiendas, organismos descentralizados y entidades sectorizadas de la SEDESOL. Tienen como objetivo que no exista un mal uso de los inmuebles y los programas.

- Acompañamiento en el cierre simbólico de las instalaciones de SEDESOL. Visitas que se llevaron a cabo en las instalaciones de SEDESOL, del Instituto Nacional de las Personas Adultas Mayores (INAPAM), de LICONSA, del Instituto Nacional de la Economía Social, (INAESI), de PROSPERA y de DICONSA, con los representantes de cada entidad, el delegado de SEDESOL y la FEPADE. El objetivo fue atestiguar el resguardo de bienes inmuebles y parque vehicular de las delegaciones estatales 72 horas antes de la jornada electoral y, con ello, evitar su uso electoral.

Se ha trabajado desde entonces con la SEDESOL en cada proceso electoral ordinario o extraordinario. Cabe señalar que de 2015 a 2016 se logró disminuir 75 por ciento las denuncias relacionadas con los programas sociales de SEDESOL durante la campaña electoral, si bien se incrementaron al concluir ésta por las denuncias recibidas con posterioridad a la jornada electoral en Puebla. Da cuenta del éxito del modelo de blindaje electoral conjunto.

 

Conclusiones

La relación entre los niveles de pobreza de una entidad y el número de beneficiarios de programas sociales es evidente. Lo que no parecía serlo se comprobó a lo largo del análisis: hay mayor condicionamiento en los lugares más vulnerables. Además, los partidos políticos en el ejercicio del cargo hacen mayor uso de este recurso para lograr sus fines electorales. En conclusión, se condiciona más en años de elección federal, lo hacen partidos políticos en el poder y en las entidades federativas más pobres. En resumen, se abusa del cargo y de las condiciones sociales de los ciudadanos.

Por estas razones se establecieron tipos penales como delitos electorales, e instituciones como la FEPADE se encargan de prevenir, investigar y perseguir este tipo de conductas. Aunque la naturaleza de estos delitos es compleja y su persecución aún más, de manera institucional se trabaja coordinadamente con otras instancias de gobierno para atacar tan lamentable conducta. El reto es muy grande pero se trabaja bajo la premisa: “No criminalización de la pobreza, pero combate frontal a quienes vulneran la libertad del voto por marginalidad”.

 

NOTAS

 

* Titular de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales.

** Directora de Análisis y Prospectiva de la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales.

[1] Luigi Ferrajoli, Principia iuris, tomo 1, Teoría del Derecho, Trotta, Madrid, 2014.

2 Miguel Carbonell y José Antonio Cruz Parcero, Derechos sociales y derechos de las minorías, IIJ-UNAM, México, 2002.

3 Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), 2014.

4 AP: Averiguaciones previas iniciadas en el sistema tradicional; CI: Carpetas de investigación iniciadas en el sistema procesal penal acusatorio.

 

 

 

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